تأثیر دگرگونیهای اقتصادی ـ اجتماعی ایران در شکل‌گیری نظام برنامه‌ریزی شهری ایران، با نگاهی جامع به تحولات دهه های 30 و 40

احمدیان، رضا

انقلاب مشروطیّت 1299-1286
نخستین سرچشمه‌های برنامه‌ریزی هدفمند و قانونمند در ایران ولی ناکام!
مشروطیّت، در تاریخ سیاسی- اجتماعی ایران، نقطه عطفی به شمار می‌رود زیرا موجب دگرگونی‌های بسیار در ساختار حکومت ایران شده است.به سخن دیگر، نخستین رویکردهای نظام دموکراسی بر پایه مؤلّفه‌های اصلی آن یعنی مجلس و قانون اساسی شکل گرفت و برای نخستین‌بار زمینه مشارکت شهروندان در تعیین سرنوشت کشور با انتخاب نمایندگان فراهم آمد و قدرت از فرد به جمع منتقل و شالوده آن از اختیارات شاه به حاکمیّت توده مردم تبدیل شد.در واقع با تدوین قانون اساسی مشروطه (1286هجری شمسی) در 158 ماده(1)، مبنای قدرت، چگونگی به قدرت رسیدن فرمانروایان و حکومت آنان و شیوه نظارت شهروندان تعیین شد به‌گونه‌ای که در اصل 35 متمّم قانون اساسی، حقوق ملّت را برشمرد و بر حفظ و حراست آن تأکید کرد و اصول 8 و 9 متمّم قانون اساسی همه شهروندان را در برابر قانون دارای حقوق برابر و از حیث جان و مال و مسکن و شرف مصون از تعرض دانست.(2)
آنچه در فرایند انقلاب مشروطیّت و تأسیس مجلس تصویب نخستین قانون اساسی مدوّن ایران در تاریخ پدید آمد، برخاسته از هماهنگی نظام ایران در روند تفکّرات جهانی بود.به سخن دیگر، ارتباط و برخورد ایران با جهان که از راه نهادهای تازه آموزشی و رواج مفاهیم و اندیشه‌های نو شکل می‌گرفت، باعث پدید آمدن طبقه جدیدی به‌نام روشنفکر (منوّرالفکر) شد که جهان‌بینی متفاوتی با پیشینیان خود داشت و ویژگی‌های آنان، به گفته آبراهامیان چنین بود:
«آنان نه به حقّ الهی پادشاهان بلکه به حقوق واگذار نشدنی فرد معتقد بودند، نه مزایای استبداد سلطنتی و محافظه‌کاری سیاسی بلکه اصول لیبرالیسم، ناسیونالیسم و حتّی سوسیالیسم را تبلیغ می‌کردند. آنان به تکریم ظّل اللّه‌های روی زمین نمی‌پرداختند بلکه اصول آزادی و برابری را می‌ستودند. آنان واژه‌های غربی جدیدی همچون فئودال، پارلمان، دموکرات و... را به فرهنگ سیاسی جامعه وارد کردند.»(3)
حضور و تأثیر نقش چنین طیف مؤثری در نظام سیاسی- اجتماعی ایران به شکل‌گیری مبارزات و مطالبات مردمی برای حضور در ساختار حکوت انجامید؛ از این‌رو در تداوم مبارزه برای مشروطیّت در سال 1287، برای نخستین‌بار در تاریخ سیاسی - اجتماعی ایران قانون انتخابات مجلس شورای ملّی تدوین شد و کشور به 156حوزه انتخاباتی تقسیم گردید و بر اساس آن تهران 60 کرسی و دیگر ایالت‌ها در مجموع 96 کرسی به‌دست آوردند. نمایندگان مجلس می‌بایست بتوانند به زبان فارسی بخوانند، بنویسند و گفتگو کنند. تقسیم‌بندی نمایندگان عبارت بود از طبقه شاهزادگان و قاجاریان، علما و طلاّب، اعیان و اشراف، بازرگانان دارای محلّ معیّن کسب‌وکار، زمین‌داران با املاک دستکم 1000 تومان ارزش و صنعت‌کاران، اصناف شناخته‌شده و دارای مغازه‌ای که اجاره‌اش برابر حدّاقل میزان اجاره متوسّط محلّ باشد.(4)
همان‌گونه که پیشتر بیان شد، آنچه مشروطیّت را در تاریخ تحوّلات سیاسی اجتماعی ایران از دیگر مقاطع متمایز می‌کرد، حضور قشر جدیدی به نام طبقه روشنفکر بود که عنوان می‌کرد در پی فراهم آوردن سه ابزار کلیدی برای ساختن جامعه‌ای نو، قدرتمند و واجد توسعه است. این سه ابزار دربرگیرنده مشروطیّت نظام از راه حاکمیّت مردم، سکولاریسم، و ناسیونالیسم برای خشکاندن ریشه‌های استثمار امپریالیستی بود. ولی خلأ استراتژیک و نبود سیاست‌های راهبردی در این سه مقوله باعث ناهماهنگی در شیوه‌های اجرایی مشروطیّت شد؛ زیرا طبقه روشنفکر به عنوان نماد اصلی این جنبش زمانی با شاه در برابر علما، زمانی با علما در برابر شاه، زمانی با شاه در برابر قدرتهای استعمارگر و زمانی نیز در اوج انقلاب با علما در برابر شاه و قدرت‌های امپریالیست متّحد شده بود.(5)
حکومت رضا شاه 1326-1299 
فراهم شدن بستر قدرت مطلق و اصلاحات اقتصادی- اجتماعی گسترده، بی‌ برنامه‌ریزی قبلی!
تحقّق نیافتن آرمان‌های نهضت مشروطیّت و ناهماهنگی‌های تاکتیکی رهبران آن در هدایت این نهضت، به شکل‌گیری شیوه تازه‌ای از نظام حکومتی در ایران انجامید. در حالی‌که با انقلاب مشروطه (1288-1285) نظام مشروطه لیبرال جایگزین استبداد قاجاری شده بود، با کودتای 1299و سپس برپایی حکومت سلطنتی پهلوی، همه ساختارهای پارلمانی و اصل مشروعیّت مردمی از میان رفت.
گذشته از آن، اشغال کشور از سوی متّفقین و تحوّلات بنیادین این دوره که در سایه جنگ جهانی روی داد، در مجموع به شکل‌گیری شیوه تازه‌ای از حکومت در ایران انجامید. رضا شاه شدن رضاخان آهسته، ولی بی‌وقفه بود. وی در اسفند 1299 با عنوان سردار سپه وارد کابینه شد، در اردیبهشت 1300 وزارت جنگ را در اختیار گرفت؛ در اوایل سال 1303 به فرماندهی کلّ قوا رسید؛ در آذر 1304 از مجلس شورای ملّی خواست برای خلع قاجاریه از سلطنت و واگذاری آن به وی تشکیل جلسه دهد و سرانجام در اردیبهشت سال 1305  با پوشیدن لباس نظامی مزیّن به جواهرات سلطنتی (همانند قهرمان مورد علاقه‌اش ناپلئون) به عنوان شاهنشاه ایران تاجگذاری‌کرد.(6)
سال‌های سلطنت رضا شاه، دوران پی‌ریزی یک نظام جدید، متکّی به ارتش با ساختار نو، بروکراسی دولتی و قدرت دربار بود. به پشتوانه این سه، وی فرهنگی و اقتصادی را آغازکرد. به سخن دیگر او نوآوری‌هایی را که در سده‌های پیش اصلاح‌گرانی چون عبّاس میرزا، امیرکبیر، سپهسالار، ملکم خان و دموکرات‌های انقلاب مشروطه پیشنهاد کرده بودند ولی به مرحله عمل نرسیده بود، پی‌گرفت. درواقع تا سال 1320، رضا شاه نظام جدیدی را بی‌برنامه قبلی در کشور بنیان نهاد ولی اشغال ایران از سوی نیروهای بیگانه (شوروی و انگلیس)، به کناره‌گیری ناگزیر وی و تغییر روش نظام حکومتی‌ای که طرّاحی کرده‌بود انجامید.
در خصوص اقدامات رضا شاه و تأثیر آن در تحوّلات اقتصادی- اجتماعی کشور (جدا از تحوّلات سیاسی)، دیدگاه‌های گوناگونی پس ‌از انقلاب مطرح شده است که برخی از آنها یکسره مبتنی بر ردّ و انکار بوده و از این‌رو چندان با واقعیّت‌ها همخوان نیست. باید پذیرفت که دوران رضا شاه از دید اقتصادی ویژگی‌هایی داشته است. او فکر می‌کرد که با استیلای سیاسی و اقتدار مطلق می‌توان به پیشرفت‌های اقتصادی دست‌یافت و نیازی به توسعه در دیگر بخش‌ها نیست. رضا شاه پس‌از تحکیم و تثبیت کامل قدرت خود به اصلاحات اجتماعی و اقتصادی دامنه‌داری پرداخت و گرچه هرگز طرح و برنامه منظّمی برای نوسازی ارائه نداد، رساله مهمّی ننوشت و سخنرانی جالبی نکرد و حتّی وصیّت‌نامه‌ای باقی نگذاشت، امّا در دوره سلطنت خود، دست به کارهایی زد که هرچند نامنظّم و برخاسته از ناهماهنگی‌های گذشته بود، ولی نشانه تلاش برای تغییر دادن ایران آن روز به‌شمار می‌رفت.(7) الگوی مورد نظر رضا شاه، جامعه غربی بود.نظام حکومتی او مانند دوران قاجاریه بر سازمان قومی- عشیره‌ای متّکی نبود، بلکه برپایه یک سازمان اداری متشکّل و نیروی نظامی مستقل از تقسیم‌بندیهای اجتماعی -عشیره‌ای کهن تشکیلشدهبود که سلطه خود را به هر سه جامعه ایلی، روستایی و شهری می‌گستراند.(8)
تأثیرپذیری شهر از تحوّلات و اصلاحات در دوران رضا شاه
تحوّلات در دو دهه نخست سده چهاردهم تحوّلات در دو دهه نخست سده چهاردهم هجری خورشیدی بیشترین تأثیر را در شکل‌گیری شهر و ساختارهای آن داشت. به سخن دیگر، مدرنیزاسیون که در قالب اصلاحات و تغییرات گوناگون انجامگرفت، بر شهر بیش از هر پدیده دیگری اثر گذاشت و در آن نمود واقعی یافت.
صنعتی شدن ایران به پیروی از الگوهای جهانی صنعتیشدن، با دو عامل مهاجرت گسترده از روستا به شهر و تغییر کالبدی مراکز شهری همراه بود. براساس نخستین سرشماری سال 1335 بیش‌از 14 درصد از مهاجران ساکن تهران از روستاهای پیرامون شهر تهران، 23 درصد از آذربایجان، 19 درصد از گیلان، 10 درصد از مازندران، 10 درصد کرمانشاه، 9 درصد از اصفهان، 6 درصد خراسان، 4 درصد از خوزستان و 2 درصد از فارس بوده‌اند.
هجری خورشیدی بیشترین تأثیر را در شکل‌گیری شهر و ساختارهای آن داشت.به سخن دیگر، مدرنیزاسیون که در قالب اصلاحات و تغییرات گوناگون انجام‌گرفت، بر شهر بیش از هر پدیده دیگری اثر گذاشت و در آن نمود واقعی یافت.ورود عناصر تازه فرهنگ غیر بومی مانند هتل، تماشاخانه، سینما، بانک، راه‌آهن، باغ ملّی و...در کنار ورود یکباره پدیده جدیدی به نام اتومبیل، شهرها را با تحوّل کالبدی همراه ساخت. افزون بر آن، اصلاحات آموزشی و تأسیس دانشگاه و مراکز آموزش عالی در کنار کارخانه‌های صنعتی بزرگ، باعث مهاجرت روستاییان به شهرها شد و طبقات اجتماعی تازه‌ای پدیدآورد و کارمندان و کارگران با سرشت طبقه متوسّط به‌صورت یکی از طبقات اثرگذار بر نظام اجتماعی ایران پاگرفتند و در تحوّلات تاریخی آینده نقش چشمگیری بازی کردند.
در این دوران، نظام ایلی غیرمتمرکز، به حکومتی با کمابیش 90 هزار کارمند تمام وقت مستقر در 10 وزارتخانه تبدیل شد و وزارتخانه‌های داخله، امور خارجه، عدلیه، مالیه، آموزش، تجارت، پست و تلگراف، کشاورزی، راه و صنعت به‌وجود آمد.(آبراهامیان 170)
وزارت داخله که بر پلیس، اداره امور داخلی، خدمات پزشکی، انتخابات و سربازگیری نظارت داشت، یکسره بازسازی شد.تقسیمات کشوری گذشته کنار گذاشته شد و به‌جای آن یازده استان، 49 شهرستان و شمار زیادی بخش و دهستان به‌وجودآمد.استان‌ها توسّط استاندار، شهرستان‌ها توسّط فرماندار، بخش‌ها توسّط بخشدار و در برخی دهستان‌ها بوسیله شوراهای ویژه انتخاب شده از سوی وزارت داخله اداره می‌شد، به سخن دیگر، برای نخستین بار، دولت مرکزی به مراکز استان، شهرستان‌ها و حتّی برخی روستاهای بزرگ دسترسی یافت.(آبراهامیان-170)
صنعتی شدن در ایران در این دوره به‌گونه جدّی آغاز شد و شمار کارخانه‌های مدرن، بیدرنظر گرفتن تأسیسات صنعت نفت، 17 برابر افزایش یافت.تنها در صنعت نفت، نیروی کار از 20 هزار تن به حدود 31 تن افزایش پیداکرد.شمار کارکنان در کارخانه‌های بزرگ و کوچک مدرن، راه‌آهن، زغال‌سنگ و بخش سیمان به بیش از 170 هزار نفر رسید و بدین ترتیب طبقه تازه‌ای به نام طبقه کارگر به‌وجود آمد.(همان، 182)
صنعتی شدن ایران به پیروی از الگوهای جهانی صنعتی شدن، با دو عامل مهاجرت گسترده از روستا به شهر و تغییر کالبدی مراکز شهری همراه بود.براساس نخستین سرشماری سال 1335 بیش از 14 درصد از مهاجران ساکن تهران از روستاهای پیرامون شهر تهران، 23 درصد از آذربایجان، 19 درصد از گیلان، 10درصد از مازندران، 10 درصد کرمانشاه، 9 درصد از اصفهان، 6 درصد خراسان، 4 درصد ازخوزستان و 2 درصد ازفارس بوده‌اند و جمعیّت تهران از 200 هزار نفر(سال 1300)به حدود 700 هزار نفر در سال 1320 افزایش یافته‌است. (آبراهامیان-184)
هجوم چنین جمعیّتی از مناطق روستایی به شهرها همراه با شکل‌گیری مظاهر مدرنیته در شهرها، باعث تغییر ساختارهای کالبدی قدیمی و تحوّلات گسترده در شهرها شد.همچنین، به علّت تزریق درآمدهای نفتی و سرمایه، شهر ماهیّت متفاوتی یافت و نخستین جرّاحی‌های چشمگیر در بافت قدیمی، بی‌برنامه از پیش اندیشیده شده، بطور کلّی با این نشانه‌ها صورت گرفت: (9)
1- با احداث خیابان‌های متقاطع، شهر بافت منسجم و سیمای درونگرای خود را از دست داد و سازمان فضایی تازه‌ای مبتنی بر توجّه به حاشیه خیابان‌ها شکل گرفت.
2- انسجام محلّه‌های شهری بر اثر مداخله‌های کالبدی از میان رفت و جای آنها را بلوکهای شهری بی‌هویّت گرفت.این محلّه‌های تازه که نزدیک خیابان‌های اصلی بود، با بافتی شطرنجی گسترش یافت.
3- بخش بزرگی از فعّالیت‌های بازار شهر به حاشیه خیابان‌ها و چهارراه‌ها کشیده شد.
نتیجه کارهای برنامه‌ریزی نشده
کارهای عمرانی در شهرها و هزینه طرح‌های بزرگ بویژه توسعه و نوسازی ارتش، وزارتخانه‌ها، کارخانه‌های صنعتی و مؤسسات آموزشی مدرن، بودجه دولتی ایران را 18 برابر کرد؛یعنی کمتر از 245 میلیون ریال در سال 1304به بیش از 4 /3 میلیارد ریال در سال 1320 رساند.این هزینه‌ها از راه افزایش تولید نفت(از یک میلیون پوند به 4 میلیون پوند)، افزایش تعرفه‌های گمرکی (از 91 میلیون ریال به 421 میلیون ریال)، افزایش درآمدهای مالیاتی(280 میلیون ریال)و انحصاری کردن تولید و عرضه کالاهای مصرفی مانند شکر، چای، تنباکو و موّاد سوختی(بیش از 2 /1 میلیارد ریال)تأمین می‌شد.(همان، 184)
دوران حکومت رضا شاه گرچه با پیشرفتهای چشمگیر اقتصادی و حرکت به سوی مدرنیته از نوع غربی آن همراه بود و بیشترین تأثیر را بر ساختارهای شهری داشت، امّا به علّت نبود نظام برنامه‌ریزی مبتنی بر حرکت از پایین به بالا نظام دموکراتیک، در عمل کمترین تأثیر را در میان مردم داشت و موجب نهادینه شدن تغییرات نگردید. به عبارتی، رضا شاه درحالی‌که طبقه متوسّط سنّتی با مخالفت با شعائر اسلامی و نیز با کشف حجاب به شدّت از خود رانده بود، در میان طبقه متوسّط جدید نیز احساسات و گرایشهای متغیری را به‌وجود آورد، زیرا به سبب تمرکز قدرت، عدم اتکاء به مشروعیّت مردم، سلب مصونیّت پارلمانی نمایندگان و از بین بردن احزاب سیاسی، عملا مطالبات مردمی در بالاترین سطح انباشته بود و با اولین حرکت به صورت یک خواست عمومی آشکار شد.سپس در دوران فترت سلطنت؛یعنی دوران کوتاه نخست وزیری دکتر مصدّق، به صورت جریانی تازه، ادامه یافت.
تحوّلات اواخر دهه 20 و 1330
حرکت برای تدوین ساختارهای مردمی و برنامه‌ریزی از پایین به بالا(مشارکتی)
با اشغال ایران توسط نیروهای نظامی انگلیس و شوروی در شهریور 1320 و نیز تبعید رضا شاه به جزیره موریس، نارضایتی‌های سرکوب شده شانزده سال پیش از آن(1320-1304) سربرآورد.در این سال‌ها قدرت کاملاً در دست یک نفر بود و ثبات سیاسی، کشور را دربرگرفته بود، امّا در سیزده سال بعد، یعنی از زمان سقوط سلطنت نظامی رضا شاه در شهریور 20 تا آغاز سلطنت نظامی محمّد رضا شاه(کودتای 28 مرداد 1332) قدرت میان پنج قطب جداگانه، یعنی دربار، مجلس، کابینه، سفارتخانه‌های خارجی و مردم دست به دست می‌شد.البته در درون هر یک از این مراکز قدرت نیز کشمکش‌هایی بود که گاه به درون کابینه هم کشانده می‌شد نتیجه آن بی‌ثباتی این نهاد بود؛به‌طوری که در مدّت 16 سال زمامداری رضا شاه فقط 7 نخست‌وزیر، 10 کابینه و 50 وزیر که 198 منصب وزارت را اشغال کردند و به صحنه سیاسی آمدند، در حالی که پس از آن و در مدّت 13 سال 12 نخست‌وزیر، 31 کابینه و 148 وزیر روی کارآمدند و 400 پست را در دست گرفتند (آبراهامیان، 209) یعنی به‌طور میانگین، نخست وزیران 8 ماه و کابینه‌ها کمتر از 5 ماه صدارت داشتند.
این جابه‌جایی‌ها نشان دهنده تحرک اجتماعی طبقاتی یا حضور طبقات متوسّط به حوزه قدرت و سیاست نبوده است، بلکه برآیند آشوب‌های اجتماعی و بحران‌های سیاسی در هرم قدرت بود. در واقع، تحوّلات این مقطع تاریخی ایران سبب شد که بسیاری از ناظران غیر ایرانی به خصلت‌های ایرانیان، از جمله ایجاد ناامنی، بی‌اعتمادی، حسادت، سوءظن شدید، تمرّد هرج و مرج طلبانه، بدبین مفرط، فردگرایی آشکار و گروه‌گرایی اجباری، پی‌ببرند.(وریلند 1957).به گفته سفیر انگلیس در ایران، دو ایرانی هرگز نمی‌توانند با هم همکاری کنند، حتی اگر این همکاری برای گرفتن پول از شخص سومی باشد!(آبراهامیان، ص 207)
پیامدهای چند وجهی شدن حکومت
در طول تاریخ ایران، کمتر دورانی مانند سال‌های دوران حکومت رضا شاه گرچه با پیشرفت‌های چشمگیر اقتصادی و حرکت به‌سوی مدرنیته از نوع غربی آن همراه بود و بیشترین تأثیر را بر ساختارهای شهری داشت، امّا به علّت نبود نظام برنامه‌ریزی مبتنی بر حرکت از پایین به بالا یا نظام دموکراتیک، در عمل کمترین تأثیر را در میان مردم داشت و موجب نهادینه شدن تغییرات نگردید.
به دنبال تغییر و تحوّلات بنیادی که از سال 1285 تا پایان جنگ جهانی اوّل و سپس اشغال نظامی ایران توسط دولت‌های غربی رخ داد، دولت ایران به اتکای درآمدهای نفتی، وظایف و نقش‌های متعددی به‌عهده گرفت و در این شرایط، مداخله در شهر نیز به‌عنوان یکی از وظایف جدید دولت تعریف شد. سرآغاز این کار، تدوین قوانین و مقرّراتی در زمینه ایجاد شهرداری‌ها(1309) بود.
مورد بحث، پیامدهای گوناگون اقتصادی، اجتماعی و سیاسی داشته‌است.این تحوّلات در عرصه سیاسی، با توجّه به پدیدآمدن فضای باز سیاسی و نیز تشکیل احزاب متعدّد سیاسی(حزب توده، اراده ملّی، عدالت، استقلال، وطن، میهن‌پرستان، رادیکال و...)، سبب آزادی زندانیان سیاسی، بویژه گروه موسوم به 53 نفر، برگزاری انتخابات دوره چهاردهم مجلس با حضور احزاب مختلف و جابجایی‌های عظیم در کابینه شد.
از سوی دیگر، بروز بحران‌های قومی در آذربایجان و کردستان با انگیزه دستیابی به خودمختاری سیاسی و همچنین رسیدن دکتر مصدّق به مقام نخست‌وزیری از تحوّلات سیاسی بزرگ آن دوران کوتاه بود.در واقع طول این دوران که سرآغاز آن انتقال سلطنت از پهلوی پدر به پسر بود، وقفه‌ای در اجرای سیاستهای رضا شاه در عرصه‌های اقتصادی-اجتماعی پدیدآمد و به سبب بروز آشوب‌های بعدی، بسیاری از آنها به فراموشی سپرده شد.
آن تحوّلات در عرصه‌های اقتصادی و اجتماعی نیز پیامدهای گوناگون داشت که چگونگی آنها را در ادامه می‌خوانید.(10)
وقفه در سیاست‌های فرهنگی
سیاست‌های فرهنگی رضا شاه که بنابر فرمالیسم ظاهری، متّحدالشکل کردن البسه، نفی مظاهر اسلامی، کاهش قدرت روحانیّت، اعمال سانسور خبری شدید و...تنظیم شده بود، با توجّه به شرایط جدید متوقّف شد.
توقف سیاست‌های اسکان عشایر
تا قبل از دوران سلطنت رضا شاه، عشایر نقش تعیین کننده‌ای در ساختار قدرت داشتند؛از این رو، رضا شاه با هدف قلع و قمع، تخته قاپو و سیاست اسکان اجباری، درصدد کاهش نقش این بخش از نظام اسکان کشور برآمد، امّا با حذف اقتدار رضا شاه، از فشارها کاسته شد و سیاست‌های اسکان عشایر متوقف ماند.
ایجاد شکاف بین توده‌ها و ظهور اقشار جدید در ساختار شهرنشینی
رشد سریع شهرنشینی که پیامد صنعتی شدن و مهاجرت گسترده از روستا به شهر بود، به تشکیل گروه‌های بانفوذی چون تجّار، مقاطعه‌کاران(قشر جدید سرمایه‌داری که در اجرای طرحهای عمرانی زمان جنگ مشارکت داشت)و متخصصّان انجامید.افزون بر این ظهور گرایش‌های مارکسیستی و فعّالیت‌های حزبی باعث شکل‌گیری بحث‌های ناسیونالیستی و ظهور طبقه روشنفکر سیاسی شد که نقش مهمّی در جریانات سیاسی داشت.
پدیده نفت و تأثیر آن در تحوّلات نظام شهرهای کشور
مسئله نفت که از اوایل سده 1300 به عنوان یک متغیّر مؤثّر در معادلات اقتصادی-سیاسی ایران واردشد، با توجّه به تحوّلات ناشی از جنگ جهانی و قراردادی مربوط به مسائل نفت ایران و انگلستان و مسئله نفت شمال در واقع یک ابزار سیاسی در دست دولت‌های غربی و نیز عامل آسیب‌پذیری رژیم بود.این تأثیر در جریان ملّی شدن صنعت نفت، در سال‌های 1329 با 1332 به اوج رسید و بیش از هر عاملی در تحوّلات اقتصاد سیاسی ایران نقش داشت.به عبارتی، به‌دنبال تغییر و تحوّلات بنیادی که از سال 1285 تا پایان جنگ جهانی اوّل و سپس اشغال نظامی ایران توسط دولت‌های غربی رخ داد، دولت ایران به اتکای درآمدهای نفتی، وظایف و نقش‌های متعددی به عهده گرفت و در این شرایط، مداخله در شهر نیز به عنوان یکی از وظایف جدید دولت تعریف شد. سرآغاز این کار، تدوین قوانین و مقررّاتی در زمینه ایجاد شهرداری‌ها(1309)بود که با تدوین قانون احداث و توسعه معابر(1312)ادامه یافت و در سال 1320 با تدوین قانون توسعه معابر به پایان رسید، ولی به سبب گسترش دامنه جنگ جهانی دوم به ایران، بسیاری از این اقدامات متوقف ماند.البتّه در این مقطع تاریخی، مخالفتهایی نیز با برخی کارهای‌عمرانی پدیدآمد؛دکتر مصدّق با کشیدن راه‌آهن سراسری مخالف بود، زیرا معتقد بود که رضا شاه، راه‌آهن را برای کمک به انگلیسها درجنگ جهانی دوم ساخته است!هچنین با تعریض خیابانها و نوسازی شهرها مخالفت می‌کرد. (11)
نخستین تجربه تدوین برنامه عمرانی کشور (تجربه جامع‌نگری در برنامه‌ریزی)
مقطع تاریخی مورد بحث، به رغم تعارضات و تحوّلاتی که در ساختار سیاسی-اجتماعی رخ نمود، دوران نخستین تجربه کشور برای ورود به عرصه برنامه‌ریزی بود.از این رو می‌توان گفت که ایران یکی از پرسابقه‌ترین کشورهای در حال توسعه است که برای برنامه‌ریزی توسعه اقدام کرده است.چنین بود که در آن دوران نهاد برنامه‌ریز هم با عنوان سازمان برنامه و بودجه پدید آمد.(12) در بهمن ماه سال 1327 از شرکت مشاوران ماوراء بحار دعوت شد که با سازمان برنامه در تنظیم طرحهای عمرانی تشریک مساعی کند.هدف نخست این همکاری و نیز تهیه برنامه عمرانی، پاسخگویی به نیازهای کارخانجات دولتی بود که در دوران جنگ جهانی دچار نابسامانی شده بودند. هدف دیگر، تنظیم یک برنامه اقتصادی برای کشور بور؛گرچه به اعتقاد بسیاری از کارشناسان، برنامه اوّل ویژگی‌های یک برنامه جامع و هماهنگ را نداشت.(13) در این دوران کوششهایی نیز برای تشکیل یک دستگاه برنامه‌ریزی دولتی و تنظیم برنامه عمرانی 7 ساله صورت گرفت، امّا به سبب نبود نظام سیاسی مقتدر، کمبود بودجه و کاهش درآمدهای ارزی(ناشی از تحریم خرید نفت ایران) در اجرا با مشکل مواجه شد.
در اواخر سال 1331 نیز تحوّلاتی در ایران رخ داد که زمینه کودتای 28 مرداد 1332 را فراهم ساخت.سرانجام با سقوط حکومت مردمی مصدّق و درگیری‌های خیابانی همراه با کودتای نظامی، دوران جدیدی در عرصه تحوّلات سیاسی، از جمله سرمایه‌گذاری خارجی و انعقاد قراردادهای نفتی متعدّد با کشورها پدیدآمد.از این زمان به بعد، حضور و دخالت نیروهای بیگانه، به‌همراه اقدامات سرکوبگرانه و ایجاد محیط وحشت و دستگیری فعّالان ملّی و تشکیل ساواک جمگی باعث تثبیت نظام سلطنتی محمّدرضا شاه با اهرم‌های قدرت سیاسی شدند.
تحوّلات سیاسی و اقتصادی دهه 1330
بعد از کودتای 28 مرداد 1332 تحوّلات سیاسی و اقتصادی زیادی رخ داد که برخی از آنها به این شرح است:تثبیت قدرت رژیم سلطنتی، صدور مجدد نفت ایران و افزایش درامدهای نفتی، رسیدن رشد اقتصادی به 7 تا 8 درصد در سالهای 39-1334، تدوین دومین برنامه عمرانی کشور (1341-1334)، قطع رابطه سیاسی با بریتانیاو گسترش روابط سیاسی اقتصادی با ایالات متّحده آمریکا، افزایش بودجه نظامی به 183 میلیون دلار(از 80 میلیون دلار در سال 1332)
در واقع هدف سیاست‌های دهه 1330 بیشتر چیره شدن بر طبقات روشنفکر و کارگر شهری بود؛یعنی دو گروه عمده‌ای که در رویدادهای دهه 20 و پیش از کودتای 28 مرداد، نقش مهمی در تحوّلات داشتند.در این شرایط، ساواک نیز رفته رفته، شبکه‌های خود را گسترش داد و در نتیجه کمترین اعتراض و اعتصابات شکل می‌گرفت(شمار اعتصابات که در سال 1332،79 مورد بود، در سال بعد به 7 مورد و در سال‌های 34 تا 36 به 3 مورد کاهش یافت(آبراهامیان 517)
در مقابل نظارت سخت بر طبقات اجتماعی تازه، شاه در برخورد با طبقه سنتّی(روحانیون و بازاریان)و همچنین خانواده‌های بزرگ زمین‌دار، شیوه احتیاط و عدم مداخله را در پیش گرفت، امّا این وضع در سال‌های 42-1329 به سبب بحران اقتصادی، فشار آمریکا برای اصلاحات ارضی و تحوّلات ناشی از این اصلاحات تغییر کردو برخورد با طبقه زمین داران نیز شروع شد.
مهمّترین تحوّل اقتصادی در دهه 30، تدوین دکتر مصدّق با کشیدن راه‌آهن سراسری مخالف بود، زیرا معتقدبود که رضا شاه، راه‌آهن را برای کمک به انگلیس‌ها در جنگ جهانی دوم ساخته است!هچنین باتعریض خیابان‌ها و نوسازی شهرها مخالفت می‌کرد.
مهمّترین تحوّل اقتصادی در دهه 30، تدوین برنامه هفت ساله دوم اقتصادی-اجتماعی ایران بود که به علّت تحقّق نیافتن اهداف برنامه اول، پایان یافتن بحران فروش نفست و افزایش درآمدهای ارزی کشور، اهمیّت بسیار داشت.
برنامه هفت ساله دوم اقتصادی-اجتماعی ایران بود که به علّت تحقّق نیافتن اهداف برنامه اول، پایان یافتن بحران فروش نفت و افزایش درآمدهای ارزی کشور، اهمیّت بسیار داشت.اهداف برنامه عمرانی دوم به این شرح بود: (14)
توسعه کشاورزی و افزایش تولیدات آن و بیشترین بهره‌برداری از آب رودخانه‌ها.
ترمیم و تجهیزا راه‌آهن سراسری و توسعه فرودگاه‌ها، بندرها و بزرگراه‌های کشور.
کمک به گسترش صنایع با تأسیس کارخانه ذوب‌آهن و ایجاد شرایط مناسب برای سرمایه‌گذاری بخش خصوص.
توسعه فعّالیت‌های آموزش ابتدایی، متوسطه و عالی.
ایجاد تأسیسات رفاه شهری در شهرهای کشور، با مشارکت سازمان برنامه و شهرداری‌ها، براساس اولویّت طرحهای لوله‌کشی آب، برق و آسفالت.
برنامه دوم دربرگیرنده چهار بخش کشاورزی، ارتباطات و مخابرات، صنابع و معادن و امور اجتماعی بود و اقداماتی نیز در زمینه عمران شهری شهرهای کشور به دلیل نداشتن سازمان مجهز شهرداری رفاه اجتماعی، نبود تأسیسات و امکانات اوّلیه، به تنهایی قادر به ایجاد تأسیسات و امکانات اوّلیه، به تنهایی قادر به ایجاد تأسیسات متناسب با نیازهای زمان خود نبودند و این مسئله پیشبرد اهداف برنامه را با مشکل مواجه ساخت.
از ویژگی‌های برنامه دوم عمرانی کشور، توجّه به عمران ناحیه‌ای بود؛بدین صورت که نخستین گام برای هماهنگ کردن کارهای عمرانی شهری برداشته و برای شهرهای بزرگ و کوچک نیز طرح‌های عمرانی متعدّدی برای تجهیز تأسیسات زیربنایی شهرها به انجام رسید. (15)
روی‌هم‌رفته می‌توان گفت که رویدادهای دهه 1330 کشور به سمت تثبیت سیاسی کشور و انجام فعّالیت‌های عمرانی در بخش‌های اقتصادی کشور پیش رفت، امّا در عین حال به دلیل نبود برنامه‌ریزی جامع و هماهنگ میان بخشهای گوناگون(اعم از طرح‌ها با سازمان‌های مجری)و همچنین عدم تجهیز نیروی متخصّص و ماهر مورد نیاز، بویژه در زمینه برنامه‌ریزی و تدوین استراتژی‌های توسعه با ضعف ساختاری روبه‌رو شد.
دهه 1340
آغاز اقدامات آرمانگرایانه و توسعه با رویکرد برون زا
از اوایل دهه 1340 شاه با هدف دگرگونی در ساختارهای اقتصادی-اجتماعی کشور و تغییر در مناسبات سیاسی با پشتیبانی آموزه‌ترومن آمریکا دست به یک رشته اصلاحات زد.نقطه آغاز برنامه‌های اصلاحات شاه، لایحه انجمن‌های ایالتی-ولایتی بود که باواکنش سخت نیروهای مذهبی روبه‌رو شد 16 و سپس در شکل‌های دیگر ارایه گردید که مهمّتری آنها به انقلاب سفید معروف شد؛انقلابی که اصول آن به مرور زمان افزایش یافت.(17)
هسته مرکزی اصول انقلاب سفید، اصلاحات ارضی بود که به نوعی ساختارهای سنّتی نظام ارباب-رعیتی را در بخش کشاورزی ایران فرو ریخت.این اصل، با توجّه به گذر کشور از بحران‌ها و آشفتگی‌های سیاسی اواخر دهه 1330 و همچنین رحلت آیت‌الله بروجردی که قانون اصلاحات ارضی را تحریم کرده بود(18) گسترش یافت.
انقلاب سفید که رژیم آن را به عنوان نماد مدرنیزاسیون و توسعه و پیشرفت مطرح کرده بود، در حقیقت اهداف سیاسی-اجتماعی و اقتصادی متعددی را دربرداشت که مهمّترین آنها تضعیف مواضع نخبگان سیاسی با پایگاه زمین‌داری و شکست قدرت آنها در اقصی‌نقاط کشور بود که سبب تغییر ترکیب اجتماعی جمعیّت ایران، با توجّه به مهاجرت روستائیان به شهر، تغییر الگوی کلان اقتصادی کشور از کشاورزی به صنعت و خدمات، فراهم شدن زمینه‌های انباشت سرمایه وتحقّق سرمایه‌داری مدرن می‌شد.
نتیجه نهایی انقلاب سفید ایجاد بحران فرهنگ در سطح جامعه، ناهنجاریهای اجتماعی-اقتصادی، به‌هم‌خوردن تعادلهای اجتماعی و توازن سیاسی، مصرف‌گرایی، تخریب کشاورزی و نابودی صنایع بومی بود.افزون‌بر این مهمترین رکن انقلاب سفید(اصلاحات ارضی)تنها باعث واگذاری مالکیّت به کشاورزان صاحبان نسق شد و خوش‌نشینها که 47 درصد خانوارهای روستایی را دربرمی‌گرفتند، بی‌زمین ماندند و چون امکان ماندن در روستا به علّت به‌هم خوردن نظام مدیریّتی ناشی از حذف ارباب وجود نداشت، مهاجرت گسترده به شهرها شکل گرفت.(19)
تحوّلات ناشی از انقلاب سفید، اصلاحات ارضی، طرح انجمن‌های ایالتی-ولایتی، طرح کاپیتولاسیون بیش از همه با مخالفتهای حوزه علمیه قم و در رأس آن امام خمینی روبرو شد و در حقیقت نخستین نطفه‌های انقلاب اسلامی، در دهه 40 شکل گرفت. این مسئله بویژه با تحوّلات خرداد 1341 و تبعید امام به خارج از کشور، زمینه‌های مختلف اعتراض مردمی را در پنهان پدید آورد و در دهه بعد به یک انقلاب عمومی تبدیل شد.
برنامه‌ریزی در دهه 1340(پیدایش دیدگاه‌های نقّادانه به الگوهای برنامه‌ریزی جامع)
دهه 1340 از نظر الگو و نظام برنامه‌ریزی کشور، موقعیّتی خاص بود، زیرا برنامه سوم عمرانی که اوّلین برنامه 5 ساله عمرانی (46-1341)بود و با دیگر برنامه‌های قبلی تفاوت‌های بسیار داشت، در این مقطع تصویب شد. نکته دیگران این است که به دلیل حرکت سریع ایران برای همانند شدن با کشورهای غربی و استفاده از الگوهای جاری در برنامه‌ریزی، با دعوت از مشاوران خارجی، زمینه‌های آشنایی نظام برنامه‌ریزی ایران با الگوهای غیر بومی فراهم شد. این ارتباط اگرچه فی‌نفسه به دلیل فقدان تخصّص‌های کارآمد ضروری می‌نمود، امّا به دلیل عدم شکل‌گیری ساختارهای اصلی و بنیانهای مدرن نظام برنامه‌ریزی در ایران، عملا شکست خورد.درگزارش گروه مشاوران دانشگاه هاروارد که برای تهیه برنامه عمرانی سوم به ایران دعوت شده بودند، دلایل این شکست چنین بیان شده است: (20)
«در ایران، همچون کشورهای دیگر، سیاست اساسا صحنه مبارزه برای کسب قدرت است.این مبارزه در جوامع توسعه یافته نهادینه شده و در آن نیروهای سیاسی مشخّص، احزاب سیاسی سازمان یافته، دیدگاه‌ها و فلسفه‌های قابل فهم و نسبتا سازگار(هرچند الزاماً قانع‌کننده نباشند) وجود دارد.همه این عناصر و نهادها کم و بیش در چارچوب قواعد پذیرفته شده و نظام حاکم برمبارزه سیاسی عمل می‌کنند.البته بخشی از این عناصر شاید با اثر بخشی کامل عمل نکند، و حتّی فرد بدبین را به تصدیق تعریف لاسول‌ (llewsaL) از سیاست هدایت کند که سیاست عبارت است از«علم مطالعه اینکه چه کسی، چه‌چیزی را در چه زمان و کجا به دست می‌آورد؟با وجود این بدبینی، در سیاست نوعی اخلاق عمومی حاکم است که سیاستمدار را به قبول جدا دانستن رفاه عمومی و رفاه شخص از یکدیگر وامی‌دارد (هرچندگاهی وی ممکن است صادقانه این دو را باهم اشتباه بگیرد.)
زندگی سیاسی در هر جامعه در صورت فقدان ساختار نهادی توسعه یافته و مقبول جامعه به صحنه مبارزه علنی برای پیشرفت شخصی و کسب قدرت بدل می‌شود.علاوه بر این، اگر عرصه مناسبی برای این مبارزه سیاسی که نهادهای چنین ساختاری آن را مهیا می‌کنند، وجود نداشته باشد، این مبارزه به حریم دیوان سالاری کشانده می‌شود.در چنین جامعه‌ای، دیوان سالاری یگانه شاهد محسوس موجودیّت زندگی سیاسی سازمان یافته است.در این حالت ایجاد هرگونه تمایز از ویژگی‌های برنامه دوم عمرانی کشور، توجّه به عمران ناحیه‌ای بود؛ بدین صورت که نخستین گام بریا هماهنگ کردن کارهای عمرانی شهری برداشته و برای شهرهای بزرگ و کوچک نیز طرحهای شهرسازی پی‌ریزی شد و در پی آن، طرحهای عمرانی متعدّدی برای تجهیز تأسیسات زیربنایی شهرها به انجام رسید.
نتیجه نهایی انقلاب سفید ایجاد بحران فرهنگی در سطح جامعه، ناهنجاری‌های اجتماعی- اقتصادی، به‌هم خوردن تعادلهای اجتماعی و توازن تعادل‌های اجتماعی و توازن سیاسی، مصرف‌گرایی، تخریب کشاورزی و نابودی صنایع بومی بود. افزون براین، مهمترین رکن انقلاب سفید (اصلاحات ارضی)تنها باعث واگذاری مالکیّت به کشاورزان صاحبان نسق شد و خوش نشینها که 47 درصد خانوارهای روستایی را دربر می‌گرفتند، بی‌زمین ماندند و چون امکان ماندن در روستا به علّت به هم خوردن نظام مدیریّتی ناشی از حذف ارباب وجود نداشت، مهاجرت گسترده به شهرها شکل گرفت.
مفهومی بین سیاست و مدیریّت دولتی ناممکن می‌شود. بقای هر صاحب منصب دولتی، دیگر به صلاحیت مدیریّت وی، بلکه به توانایی و مهارت او به عنوان یک سیاستمدار بستگی پیدا می‌کند. دیوان سالاری دیگر دائما با خود در حال جنگ است؛حتّی می‌توان گفت که اگر در چنین جامعه‌ای دیوان سالاری نیز موجودیّت داشته و در حال عمل باشد، معرف مجموعه‌ای از قرار و مدارها و توافقات سیاسی است، نه یک ساختار سازمانی. همان‌طور که انتظار می‌رود، این قرارومدارها اغلب نه از وجود فکری مستدل در دل خود ساختار دیوان‌سالاری، بلکه از نگرانی اجتناب‌ناپذیر افراد برای حفظ منافع شخصی ناشی می‌شود».
همانگونه که از عبارت اخیر مشخص می‌گردد، نگاه مشاوران خارجی به ساختار اقتصادی ایران، پیش از هر چیز نگاه به قدرت سیاسی و رفتار دولت در کشور است.به عبارتی، از نشر اینان، دولت زمانی موفّق است که نیروهای مؤثّر بر برنامه‌ریزی توسعه را شناسایی کند و نقش رهبری را در تجهیز منابع مالی و فیزیکی به دست‌آورد.
درواقع، عدم تحقّق این عوامل و نیز وجود شرایط ساختاری نظام سیاسی ایران باعث شد که گروه مشاوران هاروارد، ناامید از بهبود شرایط، بعد از گذران یک سال و اندی زمان برای تدوین برنامه سوّم، ایران را ترک کند و تنها دیدگاههای خود را برجای بگذارد.(21)
نگاه نقّادانه به برنامه‌ریزی جامع در برنامه‌های عمرانی
گروه مشاوران هاروارد به سودمندی برنامه‌ریزی جامع در ایران می‌دانست و معتقد بود که هربرنامه‌ای در گرو تغییرات اساسی در نهادها و رفتارهای اجتماعی است.
«... درنهایت دستیابی به هدف‌های اصلی برنامه مشروط به این خواهد بود که تغییرات اساسی در نهادها و رفتارهای اجتماعی پدید آید و این تغییرات در حیطه برنامه فعلی قرار نمی‌گیرد.»(22)
این عبارت در واقع گویای یکی از معماهای اصلی نظام برنامه‌ریزی و نیز یکی از عوامل نهادی آن است؛عاملی که تا برطرف نشود، نمی‌توان به برنامه‌ریزی جامع دست‌زد.با این‌حال در ایران که می‌خواستند همه چیز را تحت کنترل خود درآورند، هیچ‌گونه نظر مخالفی را تحمل نمی‌کردند.(23)
البتّه سیاست برنامه‌ریزی جامع در ایران نیز مورد نقد تعدادی از دست‌اندرکاران برنامه‌ریزی قرار گرفته است که از جمله می‌توان به گفته‌های دکتر سیروس سمیعی اشاره کرد که به اعتقاد وی، ایران شرایط لازم را برای بهره‌برداری مؤثّر از رویکرد جدید برنامه‌ریزی ندارد.دیگری ابوالحسن ابتهاج است که دیدگاهی مخالف ضرورت برنامه‌ریزی جامع ارایه داده است.(24)
در عین حال، شواهد نشان می‌دهد که شور و شوق اوّلیه برای جامعیّت برنامه‌ریزی در تمام مدّت تهیه برنامه سوم استمرار نیافته و پس از تهیه چارچوبهای برنامه، به عنوان نتیجه فرایند برنامه‌ریزی، برنامه‌ریزان درباره هدف‌های این کار، به اختلاف نظر جدّی رسیده‌اند.
نتیجه فرایند برنامه‌ریزی، با توجّه به عدم امکان جامع‌نگری از یک سو و اصرار برانجام آن از سوی دیگر، در بهترین حالت، فقط تهیه یک طرح کلّی برنامه بود که صرفاً در حوزه تعریف طرح‌های عمرانی، پیشنهادهای روشنی را دربر می‌گرفت و به‌طور کلی در زمینه توسعه فیزیکی، پیشنهادها بسیار روشنتر از حوزه توسعه اجتماعی ارائه شده بودند.به عنوان مثال، طرح مربوط به تأثیر کود شیمیایی بر تولید کشاورزی مهم‌تر از طرح تغییر نهادهای اساسی اجتماعی در زندگی روستاییان، مانند:تغییر شیوه‌های زمین‌داری بود یا اینکه طرح‌های تأمین آب بهداشتی مناطق روستایی کم اهمیّت‌تر از طرحهای نوسازی کلّ ساختارهای‌اجتماعی روستاییان می‌نمود.امّا متأسّفانه در برنامه عمرانی سوم، جامعیّت به مفهوم اجرای طرح‌های کالبدی و کاملاً عملیاتی و استفاده افراطی از راه حلّهای مفروض بود.به عنوان مثال، به دگوگونی در اثر تغییر روش‌های تولید کشاورزی و با کاربرد کود شیمیایی، بذر اصلاح شده و استفاده بهینه‌تر از آب امید بسته بودند.در حالیکه توفیق برنامه‌ریزان تا اندازه زیادی بستگی به این دارد که از کجا خیز بردارند و در کجا فرود آیند.این نگرش عملاً در تمام برنامه‌های عمرانی کشور وجود داشت و همواره نیز آفت برنامه بود.
رویکرد برنامه عمرانی سوم(توجّه به برنامه‌ریزی کالبدی به جای تدوین فرایند برنامه)
شواهد حاکی است:تفکر برنامه‌ریزی که با تشکیل سازمان برنامه تجلّی یافت، به اجرای طرح‌های عمرانی محدود می‌شد و تدوین برنامه حتّی به عنوان یکی از وظایف عمده سازمان مطرح نبود.یعنی وظیفه سازمان برنامه اجرای برنامه بود نه تهیه آن.در قانون برنامه دوم تهیّه برنامه‌های به عنوان وظایف سازمان برنامه پیش‌بینی شده بود و یکی از عبارات قانون که ترجمه انگلیسی آن تهیه برنامه‌هاست، به معنی تهیه نقشه‌ها ترجمه شد و این شاید یک معنای سمبولیک در خود داشت(مک لئود 83)
در واقع، مفهوم برنامه‌ریزی در برنامه سوم توسعه کشور، به جای تدوین برنامه، فرایند برنامه‌ریزی و اجرای برنامه، فقط بر برنامه‌ریزی تأکید داشت.در این حالت سازمان برنامه به مرکز قدرت و تصمیم‌گیری نزدیکتر شده و به لحاظ فعّالیت‌هایش، با تشکیلات دولت درآمیخته بود که این را می‌توان نقطه شروع ضعف نظام برنامه‌ریزی دانست؛نظامی که ابزار دولت برای اعمال سیاست‌هایش بود.در این زمان آنچه بیش از همه جلب توجّه می‌نماید، عقب‌نشینی برنامه‌ریزان از شیوه درست برنامه‌ریزی در برنامه سوم است.یک علت این عقب‌نشینی شاید این بود که برنامه‌ریزان به توانایی دستگاه‌های اجرایی در ایفای وظایف اجرایی‌شان در برنامه سوم اطمینان نداشتند. به همین سبب در گزارش مشاوران هاروارددو فرضیه برای ارزیابی کار برنامه‌ریزان ایران مطرح شده است: (25)
الف)سازمان برنامه در شرایطی که ایفای هر دو نقش برنامه متمرکز و جامع نیست.به عبارت دیگر، این سازمان صرف نظر از آنکه چه نوع حیات دیگر، این سازمان صرف نظر از آنکه چه نوع حیات تازه‌ای بیابد، برچه مبنای قانونی امور خود را اداره کند و از نظر مالی در چه موقعیّتی باشد، درگیر محدوده برنامه‌ریزی برای کارهای عمرانی خواهد شد.
ب)برنامه‌ریزی جامع در کشور، نیاز به پایه‌ای اجرایی و تشکیلات اداری جدید دارد تا بتواند نیازهای این نوع برنامه‌ریزی را برآورد و سازمان برنامه به سبب شرایطی که آن را پدید آورد و کارش را استمرار بخشد، قادر به تأمین این نیازها نیست.
نظام شهرسازی در برنامه عمرانی سوم (46-1341)
بدیهی است که نگرش کلّی به مفهوم برنامه‌ریزی در کشور براجزای گوناگون دیگر نظام‌ها نیز تأثیر می‌گذارد، بنابراین، در برنامه سوم عمرانی کشور، برای نخستین بار طرحهای جامع شهری به منظور تنظیم و پیش‌بینی توسعه شهری با مفهوم جامع دیدن، تدوین شد.در اجرای این سیاست، در برنامه سوم به منظور اتخاذ سیاست کلّی شهرسازی و نیز ایجاد هماهنگی و تمرکز بررسیهای لازم برای تهیّه مقرّرات شهرسازی و تصویب طرحهای جامع، شورایعالی معماری و شهرسازی تشکیل شد و این سرآغاز کار تهیّه طرح جامع شهر تهران و 16 شهر دیگر بود.
در اجرای برنامه سوم توسعه کشور، بخش عمران شهری برای اولین بار به عنوان یک بخش مستقل در ساختار برنامه‌شکل گرفت و کارهای نگاه مشاوران خارجی به ساختار اقتصادی ایران، پیش از هر چیز نگاه به قدرت سیاسی و رفتار دولت در کشور است.به عبارتی، از نظر اینان، دولت زمانی موفّق است که نیروهای مؤثّر بر برنامه‌ریزی توسعه را شناسایی کند و نقش رهبری را در تجهیز منابع مالی و فیزیکی به دست آورد.
گروه مشاروان هاروارد به سودمندی برنامه‌ریزی جامع در ایران اعتقاد نداشت، زیرا آنرا عملی غیر ممکن برای ایران می‌دانست و معتقد بود که هربرنامه‌ای در گرو تغییرات اساسی در نهادها و رفتارهای اجتماعی است.
شهرسازی باقیمانده از برنامه دوم با شدّت بیشتر ادامه یافت و نیازمندی‌های اوّلیه تأسیسات و تجهیزات شهری در همه شهرهای ایران، با توجّه به اولویّت‌ها و امکانات برنامه تأمین شد.از هدف‌های عمده این برنامه در بخش عمران شهری، اصلاح و تجهیز شهرداری‌ها، ایجاد تأسیسات شهری و پرداخت وام‌های بلند مدّت برای این کار و نیز اجرای طرحهای نیمه تمام بود.در طول اجرای برنامه سوم، چهره شهرهای ایران دگرگون شد و بدین ترتیب، مقوله شهرسازی و تهیه برنامه برای دولت، اهمیّت ویژه یافت.در این شرایط، طرح‌های جامع شهری به رغم ناکارآیی آنها در کشورهایی که مهد این تفکر بودند، بستر مناسبی‌برای سوداگری بازمین و ساختمان پدید آورد.
در این کار دستگاه دولتی هم نقش داشت و در واقع بخشی از آن بود؛به گونه‌ای که با تصویب قانون اصلاح پاره‌ای از مواد و الحاق چند ماده به قانون شهرداری در سال 1345، امکان وسیعی برای تدوین و تغییر ضوابط و مقرّرات مربوط به طرح‌های جامع پدید آمد و با تصویب قانون نوسازی و عمران شهری(1347)نیز زمینه اجرای طرح‌های جامع و ضوابط آن برای دگرگونی سازمان کالبدی-فضایی شهر فراهم شد.
در مجموع، تحوّلات دهه 1340 زمینه‌ساز مداخله دولت در عرصه شهرسازی شد و به نوعی، نقش قیمومت دولت را در ساختارهای شهری رقم زد.به این ترتیب دولت می‌توانست در مسائل و امور مربوط به مالکیّت و اجرای طرحها دخالت کند.
تحوّلات نیمه دوم دهه 1340 و تدوین برنامه عمرانی چهارم
در نیمه دوم دهه 40 شاه به اوج قدرت رسید و کم و بیش به آرزوهای دیرینه‌اش دست یافت؛ به‌طوری که در مصاحبه‌ای با اوریانا فالاچی(اکتبر 1973) گفت:«...به عنوان یک مرد و یک شاه، اکنون به آنچه می‌خواسته‌ام، دست یافته‌ام؛به راستی همه چیز دارم و زندگی من همچون رؤیایی زیبا پیش می‌رود. (26)
ریشه این خوش‌بینی و دگرگونی را در برنامه‌های اصلاحات اجتماعی که با عنوان انقلاب سفید از اوایل دهه 40 شروع شد و سپس بندهای متعددی به آن افزودند، می‌توان دید.بدیهی است که این تحوّلات بیش از همه در شهر و سازمان شهری تأثیر گذاشت و زمینه‌ساز رویدادی بی‌سابقه در جامعه ایرانی شد که افزایش سریع تعداد با سوادان و نسبت شهرنشینیان از نشانه‌های بارز آن بود.جدا از پیامدهای افزایش جمعیّت شهرنشین، به سبب تغییر اقتصاد معیشت و نظام کشاورزی سنّتی در اثر اصلاحات ارضی، از این زمان به بعد، طبقه متوسط سنّتی، به عنوان یکی از مهمّترین نیروهای اجتماعی وارد صحنه شد.این طبقه که دراوایل دهه 30 در جنبش ملّی شدن صنعت نفت نقشی کمرنگ داشت، از آن پس به سبب وابستگی به نظام بوروکراسی و گسترش نهادهای اداری حاکم، به تعبیری، شریک حکومت به شمار می‌آمد، چنانکه در ادامه نیز در چالشی، رودرروی حکومت قرار گرفت که زمینه‌ساز نارضایتی عمومی در بهمن 57 بود.در برنامه عمرانی چهارم نیز که با توجّه به آمال شاه برای توسعه ایران و سر آمد نمودن آن بین کشورهای جهان 27 تنظیم شده بود، اهداف پیش‌بینی شده در بخش عمران شهری، اصلاح اداره امور شهرداری‌ها، کمک به اجرای طرح‌های عمران شهری و تهیه طرح جامع شهری را برای 46 شهر کشور دربر می‌گرفت.(28)
تحوّلات دهه 1350، شکل‌گیری ساختار جدید قدرت سرمایه بدون ربط با توده‌های مردم
هرگونه دگرگونی در ساختار توسعه اقتصادی ایران، ارتباط مستقیمی با افزایش قیمت نفت دارد و از آنجا که شروع دهه 50 با افزایش قیمت نفت در بازارهای جهانی همراه بود، ایران در آستانه تحوّل گسترده‌ای قرار گرفت.زیرا درآمد فروش نفت که در سال 1342 فقط 55 میلیون دلار بود، در سال1350 به 2 /1 میلیارد دلار، در سال 1353 به 5 میلیارد دلار و در سال 1355 پس از چهار برابر شدن قیمت نفت در بازارهای جهانی(به سبب جنگ اعراب و اسرائیل)به حدود 20 میلیارد دلار رسید.(29) بیشتر این درآمد عظیم نه در راه اجرای برنامه‌های عمرانی، بلکه برای افزایش واردات و توسعه بخش خدمات کشور صرف شد و باز هم شهر بیشترین تأثیر را از این تحوّلات گرفت. در حالی‌که در سال 1345 فقط 38 درصد مردم در شهرهای با بیش از 5 هزار نفر جمعیّت زندگی می‌کردند، در سال 1355 نزدیک به 48 درصد جمعیّت کشور در این‌گونه شهرها ساکن شده بودند.گذشته از این، سهم جمعیّت در شهرهای یکصد هزار نفری از 21 درصد به 29 درصد افزایش یافت.در این دوره، بخشهایی از جمعیّت شهری، به ویژه کارمندان، کارگران کارخانه‌ها و کارگران غیر ماهر به سرعت گسترش پیدا کرد و در دهه 50 طبقات اجتماعی جدیدی در ساختار شهری پدید آمد که در برگیرنده 4 طبقه عمده به این شرح بود: (30)
1- طبقه بالا:این طبقه در مجموع کمتر از یک هزار نفر را در بر می‌گرفت و شامل این 6 گروه بود. (الف)خانواده پهلوی با 63 شاهزاده و وابستگان نزدیک، (ب)خانواده‌های اشرافی که پس از اصلاحات ارضی به سرمایه‌گذاری در شهرها روی آوردند؛مانند خانواده‌های علم، بیات، قراگزلو، دولّو، مقدّم و جهانبانی، (ج)اشراف سرمایه‌دار؛ مانند خداد، فرمانفرمائیان، امیر تیمورتاش، مهدی بوشهری، نوری اسفندیاری(اینها با ایجاد مجتمع‌های کشت و صنعت، شرکت‌های تجاری و کارخانجات صنعتی به ثروت‌های زیادی رسیدند)، سیاستمداران قدیمی و کارمندان عالیرتبه ارتش، (ه)سرمایه‌داران قدیمی که با افزایش قیمت نفت ثروتهای میلیونی به دست آوردند؛مانند مهدی نمازی، قاسم لاجوردی، حسن هراتی و... (و)سرمایه‌گذاران جدیدی که در اواخر دهه 40 به واسطه داشتن روابط شخصی با خاندان سلطنتی، شرکتهای تجاری عظیمی برپا کردند؛مانند احمد خیامی، محمود رضایی و هژیر یزدانی.این گروه گرچه سهم اندکی از کلّ جمعیّت را در بر می‌گرفت، امّا حدود 85 درصد کارها را در زمینه‌های بانکداری، ایجاد کارخانه‌های تولیدی، تجارت خارجی، بیمه، ساختمان‌سازی شهری و...را در دست داشت. (31)
2- طبقه متوسط مرفه:این طبقه در بر گیرنده حدود یک میلیون خانواده بود که این 3 گروه کاملاً همبسته را تشکیل داده بودند:(گروه نخست)حدود نیم میلیون بازرگان، صاحب کارگاه تاجر بازاری و مغازه‌دار، (گروه دوم)سرمایه‌گذاران نسبتاً ثروتمندی که بیرون از بازار و برای ایجاد فروشگاه‌های بزرگ و کارخانه‌های متوسط سرمایه‌گذاری کرده بودند و(گروه سوم)برخی ائمه جماعات مساجد که با گروه نخست پیوندهای محکم خانوادگی و مالی داشتند.
این گروه که نیروی سنّتی مهمی را در نظام اقتصادی کشور تشکیل می‌داد، به رغم رشد و گسترش صنایع مدرن، مقدار زیادی از قدرت خود را همچنان حفظ کرده بود و بازار هنوز نیمی از تولیدات غیر کارخانه‌ای و حدود دو سوم تجارت کشور را در دست داشت.
3- طبقه متوسط حقوق‌بگیر:با اجرای برنامه‌های توسعه در دهه 1340 شمار اعضای طبقه حقوق‌بگیر دو برابر شد؛یعنی از کمتر از 310 هزار نفر در سال 1335 به بیش از 630 هزار نفر در سال 1355 افزایش یافت.این طبقه در برگیرنده کارمندان اداری، آموزگاران کارگران یقه‌سپید و...بود.
4- طبقه کارگر:شمار افراد این طبقه در سال‌های 1342 تا 1355 بیش از 5 برابر افزایش یافت. بیشتر آنها کارکنان صنعت نفت، مراکز نیرو، برق، گاز و معدن بودند و تعدادشان به حدود 2 /1 میلیون نفر می‌رسید.
اگر مزدبگیران روستائی، کارگران کشاورزی و ساختمانی روستائی و مزدبگیران کارگاه‌های کوچک را هم به شمار آوریم، می‌توان گفت که این طبقه تقریبا 5 /3 میلیون نفر را در برمی‌گرفت.در تفکر برنامه‌ریزی که با تشکیل سازمان برنامه تجلّی یافت، به اجرای طرح‌های عمرانی محدود می‌شد و تدوین برنامه حتّی به عنوان یکی از وظایف عمده سازمان مطرح نبود. یعنی وظیفه سازمان برنامه اجرای برنامه بود نه تهیه آن.
مفهوم برنامه‌ریزی در برنامه سوم توسعه کشور، به‌جای تدوین برنامه، فرآیند برنامه‌ریزی و اجرای برنامه، فقط بر برنامه‌ریزی تأکید داشت.در این حالت سازمان برنامه به مرکز قدرت و تصمیم‌گیری نزدیکتر شده و به لحاظ فعّالیت‌هایش، با تشکیلات دولت درآمیخته بود که این را می‌توان نقطه شروع ضعف نظام برنامه‌ریزی دانست؛نظامی که ابزار دولت برای اعمال سیاست‌هایش بود.
واقع طبقه کارگری که رضا شاه پدید آورد و محمّدرضا شاه آنرا پرورش داد، بزرگترین و پر شمارترین طبقه اجتماعی ایران شده بود.
در سه سال آخر عمر رژیم شاه(1354 به بعد) به علت افزایش بسیار قیمت نفت و پنج برابر شدن درآمدهای نفتی در مدّتی کوتاه، انتظارات مردم بالا گرفت و در نتیجه، شکاف میان وعده‌ها، ادعاها و دستاوردهای رژیم از یک سو و انتظارات مردم از سوی دیگر، عمیق‌تر شد.در این شرایط، به علّت بسته بودن فضای سیاسی و حاکم بودن نظام تک حزبی، حلقه‌های متصل‌کننده حکومت و مردم از بین رفت.به عبارتی، گرچه در حوزه‌های اقتصادی- اجتماعی نوسازی‌ها و اصلاحات زیادی صورت گرفته بود، ولی ارتباطاتی که در گذشته نهاد سیاسی را با نیروهای اجتماعی سنّتی پیوند می‌دادند، به ویژه بازار و مراجع دینی، با توجّه به فعّالیت‌های ضد مذهبی رژیم، بر کنار ماندند و به این ترتیب در سال 1356شکاف میان نظام اقتصادی-اجتماعی و نظام سیاسی عمیق شد و زمینه انقلاب را پدید آورد.
برنامه‌های عمرانی ارائه شده در این مقطع نیز دگرگونی‌های بسیار در بر داشت؛از جمله برنامه عمرانی پنجم(56-1352)که در نیمه دوم سال 1351 در کنفرانس تخت جمشید مطرح شد و در بهمنماه همان سال به تصویب رسید.در تیرماه سال 1353 در به سبب افزایش یکباره قیمت نفت، در برنامه پنجم تجدیدنظر شد و با تغییر هدف‌ها و دامنه فراگیری آن برنامه جدیدی ارائه شد که براساس توسعه برون‌زا و افزایش واردات کالاها بود.امّا به رغم افزایش بسیار سرمایه‌گذاری در بخش‌های دولتی و خصوصی، برنامه پنجم به رشد مورد نظر نرسید و در نتیجه، با افزایش هزینه عوامل تولید و رشد سریع دستمزدها، بدون تناسب با تغییرات بهره‌وری، بالا رفتن قیمت کالاهای وارداتی، پدید آمدن اشکالات اجرایی در زمینه کنترل قیمت‌ها و بروز مشکلات اداری، موجب افزایش قیمت تمام شده و کاهش سودآوری و سرمایه‌گذاری‌های جدید در بخش صنعت شد. (32)
برنامه عمرانی ششم نیز به سبب تقارن با انقلاب و پیامدهای آن، امکان و زمینه اجرا نداشت و به صورت پیش‌نویس مصوّب باقی ماند.
وقوع انقلاب و وقایع دهه 1360:تغییر در ساختارهای اصلی و بنیانی برنامه‌ریزی در ایران
ایران در قرن بیستم شاهد دو انقلاب مهم در عرصه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بود؛نخست انقلاب مشروطه در سال‌های 88-1285 و انقلاب اسلامی در سال 1357 انقلاب نخست هدف آن نوسازی جامعه همپای تحوّلات اروپا بود، به تدوین قانون اساسی غیر دینی و الهام گرفته از مبانی ناسیونالیسم و سکولاریسم انجامید. امّا دستاورد انقلاب اسلامی تدوین قانون اساسی دینی بود.
در ایران، در سال‌های میان دو انقلاب، دگرگونی‌های بسیار در عرصه‌های اقتصادی- اجتماعی رخ داد که شتاب گرفتن روند شهرنشینی و صنعتی شدن، گسترش نظام‌های آموزشی و ارتباطی و ایجاد دولت دیوانسالار و صنعتی و کاهش اهمیّت طبقات متوسط سنّتی، بویژه خرده‌بورژوای بازار و نیروهای مذهبی مهمترین آنها بود.
مهمتر اینکه دگرگونی‌های اجتماعی- اقتصادی از یک‌سو وابستگی‌های پدرارثی را میان اربابان قدیمی و پیروانشان تضعیف کرد و از سوی دیگر، آگاهی طبقاتی به تقویت بخش‌های جدید جمعیّت، به ویژه طبقه روشنفکر شهری انجامید. به بیان دیگر، پیوندهای عمودی قبیله‌ای، طایفه‌ای، فرقه‌ای و منطقه‌ای کم‌کم به وابستگی‌های افقی تبدیل شد(آبراهامیان‌654.)
اثرپذیری نظام شهری از انقلاب و جنگ
پس از انقلاب اسلامی ساختارهای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، دگرگون شد و سیما و کالبد شهر نیز از این دگرگونی‌ها بر کنار نماند؛همچنین تفکر حاکم بر نگرش به شهر با گذشته تفاوت اساسی یافت.واقعّیت این است که هرچند انقلاب‌در متن شهرها، به ویژه شهرهای بزرگ رخ داد، امّا پس از انقلاب، شهر عنوان استکباری یافت و به عنوان نماد ثروت‌اندوزی و اختلاف طبقاتی معرفی شد.به همین سبب پس از انقلاب، با پدید آمدن نهضت ضد شهری، ضرورت توجّه به نظام روستا و همچنین به تهیدستان شهری بیش از ضرورت توجّه به شهر اهمیّت یافت و تشکیل «جهاد سازندگی»برآیند این تغییر دیدگاه بود و نیز اجرای سیاست توسعه شهری راکد ماند.
گذشته از کاهش توجّه به ساختارهای شهری، با آغاز جنگ تحمیلی و اولویّت یافتن نیازهای آن، امکانات و منابع به تأمین نیازهای جبهه‌ها اختصاص یافت و نظام برنامه‌ریزی کشور هم از دهه 60 به بعد تحت الشعاع تفکری جدید قرار گرفت؛تفکری که بر مبنای مقطعی دیدن استوار بود؛زیرا، امکان پیش‌بینی آینده وجود نداشت و کارها و تصمیم‌گیری‌ها با تردید همراه بود.در این شرایط، امکان تدوین و تصویب برنامه‌های میان‌مدت یا بلندمدت محدود می‌شود.بنابراین، نخستین برنامه عمرانی کشور برای سال‌های66-1361 به سبب ناپایداری و بی ثباتی شرایط کشور در آن سال‌ها، نوسان‌های درآمد نفتی و نامشخص بودن اولویّت‌های توسعه، مسکوت گذاشته شد.
شرایط ناشی از وقوع جنگ باعث افزایش تحرکات جمعیّتی و مهاجرت‌های وسیع به شهرهای بزرگ کشور شد و بخش قابل توجّهی از جمعیّت شهرهای مرزی به میانه کشور، به ویژه کلانشهرها کوچید.در این میان شهر تهران بیشترین تعداد مهاجران جنگی را در خود جای داد؛هرچند دیگر شهرها نیز از این تحرّکات بر کنار نماندند.
هجوم گسترده و بی‌ضابطه مهاجران به شهرها و همچنین تسریع روند نرخ رشد طبیعی جمعیّت، بر اثر سیاستهای تشویق افزایش جمعیّت سبب شد که برای شهرها برناه‌ای مدون به منظور مقابله با سیل تقاضای اسکان تدوین شود.به همین سبب در اوایل دهه 1360، برنامه توسعه شهرها با عنوان طرح‌های توسعه و عمران، حوزه نفوذ و تفصیلی شهرها در قالب شرح خدمات جدید، از سوی دفتر فنی سازمان برنامه و بودجه ارائه و جایگزین قرارداد قبلی 1 /12 /1351 شد.
کاشناسان، در سال‌های دهه 1360 دو شیوه جدید تهیّه طرحهای اسکان جمعیّت شهری را در ایران آزمودند؛یکی طرحهای آماده‌سازی و دیگری طرح شهرهای جدید که هر دو طرح برای برآوردن نیازهای فوری ناشی از تقاضای مسکن شهری و همچنین ساماندهی نظام اسکان و خدمات آنها تهیه شد.
موضوع آماده‌سازی در سال 1364 به عنوان مقوله‌ای جدید در شهرسازی ایران، رسمیّت یافت و به سرعت تبدیل به فعالیّتی وسیع برای گسترش هدفمند شهرها و جوابگویی به نیازهای مسکن شد. (33)
هدف از تهیه و اجرای طرح شهرهای جدید نیز اسکان دادن سرریز جمعیّت شهرهای بزرگ در نقاط مناسب و جلوگیری از حاشیه‌نشینی شهری بود و ضوابط مکانیابی این شهرها در تاریخ 25 /10 /68 به تصویب شورایعالی شهرسازی و معماری رسید. (34)
ویژگی‌های نظام برنامه‌ریزی در دهه 1360
ماهیّت انقلاب، همانا دگرگونی و تغییر است؛با انقلاب اسلامی نیز ساختارهای نظام سلطنتی فروریخت و نظام جمهوری مبتنی بر اسلام پدید آمد و نیز ارزشها و آرمانها و کارها و برنامه‌ها دگرگون شد.بدیهی است که عرصه برنامه‌ریزی نیز از این تحوّل جدا نبود و تغییرات زیادی در این زمینه به وجود آمد و به نوعی خواست‌های مردم از حکومت، در قالب مطالبات جدید شکل گرفت.
با پیروزی انقلاب، طرح‌های بسیاری برای بررسی به شورایعالی انقلاب ارایه شد که نتیجه نهایی کار به‌صورت گزارشی با عنوان سیاست‌های توسعه و تکامل جمهوری اسلامی ایران در اردیبهشتماه سال 1359 انتشار یافت، ولی این گزارش در شورای انقلاب اسلامی به تصویب نرسید. (35)
در سال 1360 نظام برنامه‌ریزی کشور، برای در برنامه سوم عمرانی کشور، برای نخستین‌بار طرحهای جامع شهری به منظور تنظیم و پیش‌بینی توسعه شهری با مفهوم جامع دیدن، تدوین شد.در اجرای این سیاست، در برنامه سوم به منظور اتخاذ سیاست کلّی شهرسازی و نیز ایجاد هماهنگی و تمرکز بررسی‌های لازم برای تهیّه مقرّرات شهرسازی و تصویب طرح‌های جامع، شورایعالی معماری و شهرسازی تشکیل شد و این سرآغاز کار تهیّه طرح جامع شهر تهران و 16 شهر دیگر بود.
در طول اجرای برنامه سوم، چهره شهرهای ایران دگرگون شد و بدین ترتیب، مقوله شهرسازی و تهیه برنامه برای دولت، اهمیّت ویژه یافت.در این شرایط، طرحهای جامع شهری به رغم ناکارآیی آنها در کشورهایی که مهد این تفکر بودند، بستر مناسبی برای سوداگری با زمین و ساختمان پدید آورد.
تدوین برنامه کلان توسعه کشور شد و پس از بررسی و تلفیق برنامه استان‌ها، با عنوان«لایحه برنامه اول توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران(66-1362)در اول فروردین سال 1362 در اختیار هیأت دولت قرار گرفت.این لایحه در22 مرداد همان سال، برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد، ولی به سبب ضعف اطّلاعات، عدم انسجام و نیز شرایط ویژه ناشی از جنگ تحمیلی، مورد تصویب قرار نگرفت.اصلاحیه آن نیز که در سال 1364 تهیه شده بود، با توجّه به بحران ناشی از سقوط قیمت نفت و وجود مشکلات گوناگون ارزی کشور به تصویب نرسید. (36)
با پایان یافتن جنگ و پذیرش قطعنامه 598 در27 تیرماه 1367 از جانب ایران که ضرورت بازسازی سریع کشور را پدید آورد، تدوین برنامه کلان توسعه کشور بار دیگر در دستور کار دولت قرار گرفت و در11 بهمن 1368، اولین برنامه توسعه بعد از انقلاب اسلامی کشور، با عنوان قانون برنامه اوّل توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران(72-1368)، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. (37)
برنامه اوّل توسعه جمهوری اسلامی ایران(72-1368)با محوریّت بازسازی جنگ
شرایط حاکم بر هر مقطع تاریخی بر شیوه تفکر در نظام برنامه‌ریزی تأثیر مستقیم دارد.از این‌رو، با بررسی دقیق نظام برنامه‌ریزی برنامه اوّل توسعه می‌توان دریافت که این نظام بر محور بازسازی اقتصادی کشور در پایان جنگ تحمیلی سازمان یافته است.منشور بازسازی ارائه شده توسط امام خمینی(ره)در پایان جنگ و آغاز فعّالیت برنامه‌ریزی برای بازسازی کشور و نقش و جایگاه شورای عالی مشورتی سیاست‌های بازسازی در این چارچوب قرار می‌گیرد.
نظام برنامه‌ریزی حاکم بر برنامه اول توسعه، برقراری ارتباط بین مرکز اصلی تصمیم‌گیری را با تشکیل کمیته‌های هماهنگی و شورای برنامه‌ریزی هدف قرار داده بود.در این نظام همچنین مجمع سران سه‌قوا، شورای‌عالی سیاست‌های بازسازی، مجلس، هیأت‌دولت، شورای اقتصاد، سازمان برنامه و بودجه، کمیته‌های کلان، شوراهای بخشی و نیز گروه‌های تلفیق و کمیته‌های کارشناسی بخشی و استانی سازمان داده شدند. (38)
هرچند نظام پیش‌بینی شده در برنامه اول در سازماندهی خطوط اصلی، تدوین خط‌مشی‌ها و سیاستگذاری‌ها در فرایند برنامه‌ریزی موفّق بوده است، امّا به سبب عدم مشارکت نهادها و تشکلهای غیر دولتی و فعّالان اقتصادی غیر دولتی، در عمل دامنه پذیرش سیاست‌های برنامه به حداقل رسید.از سوی دیگر تهیه برنامه‌های استانی در برنامه اوّل در حاشیه قرار گرفت و برنامه اقتصاد منطقه‌ای عملاً به جمع‌بندی برنامه‌های بخشی که در منطقه تدوین می‌شد، تبدیل شد.در نتیجه، برنامه‌های منطقه‌ای در فرآیند درستی از برنامه‌ریزی و ارتباط متقابل هدف‌ها و خط‌مشی‌های کلان و قابلیت‌های منطقه‌ای قرار نگرفت و عدم تعادل‌ها در عمل به قوّت خود باقی ماند.
تحوّلات دهه 1370(دوران تثبیت نظام و امکان تدوین برنامه‌ریزی میان‌مدّت)
وقایع دهه 70 در روند تحوّلات پس از انقلاب اسلامی، در برگیرنده ویژگی‌هایی است که آنرا از دوره‌های قبل متمایز نموده است.در این دوران که عصر سازندگی نام گرفته است، اجرای برنامه دوم توسعه، با رویکرد خصوصی‌سازی و تثبیت نرخ ارز با تعهّدات خارجی و دریافت وام‌های متعدد آغاز شد، ولی در ادامه، چون شرایط لازم برای تحقق هدف‌های اولیه پدید نیامد، از اواسط اجرای برنامه، چرخشی برای کنترل دوباره دولت بر ارکان اقتصاد صورت گرفت.در حقیقت تورّم سال 1375 که حدود 50 درصد افزایش یافت و در طول تاریخ اقتصادی ایران بی‌سابقه بود باعث شد که هدف‌هایاولیه برنامه دوم نادیده گرفته شود.به عبارت دیگر 16 اصل پیش‌بینی شده در برنامه دوم توسعه که هدف‌های کلان و خط‌مشی‌های اساسی به شرح زیر شناخته شده بود، در ادامه اجرای برنامه، به سبب تحقق نیافتن ساختارهای بنیادی، بی‌اثر ماند و در فرایند برنامه‌ریزی کمرنگ شد.
هدف‌ها و نیز برخی خط‌مشی‌های کلان برنامه دوم عبارتند از: (39)
1. تلاش در جهت تحقّق عدالت اجتماعی از طریق توسعه و بهبود کیفیّت شرایط عمومی زندگی، تقسیم بهینه منابع و امکانات عمومی، تعمیم، گسترش و بهبود نظام تأمین اجتماعی، رفع عدم تعادل‌های منطقه‌ای در برنامه‌های آمایش سرزمین و...
2. ارتقای کمی و کیفی فرهنگ عمومی جامعه از طریق گسترش فرهنگ و ارزش کار، پرورش روحیه مسئولیت‌پذیری، گسترش فرهنگ قناعت و صرفه‌جویی، تقدّم پرورش به آموزش در امور سیاستگذاری.
3. هدایت جوانان در عرصه‌های ایمان، فرهنگ خودی، خلاقیّت علم، هنر و فن و تربیت بدنی و مناسبات انسانی، خانوادگی و مشارکت در صحنه‌های فرهنگی اجتماعی سیاسی و اقتصادی.
4. افزایش بهره‌وری از طریق گسترش فرهنگ کار و تولید، تنظیم زمان‌بندی لازم برای طرح‌ها و پروژه‌ها و تأکید بر کاهش قیمت تمام شده تولیدات، اصلاح سیستم جمع‌آوری و پرورش آمار و اطلاع‌رسانی به صورت متمرکز
5. تربیت نیروی انسانی مورد نیاز از طریق ارتقای کیفی نظام آموزش کشور، ایجاد نظام ارزشیابی و بازنگری برنامه‌های آموزشی، بازنگری در سیستم آموزش کشور، ایجاد زمینه‌های لازم برای ارتقای سطح علمی و فرهگی معلمان و...
6. رشد و توسعه پایدار اقتصادی با محوریّت بخش کشاورزی، از طریق تأکید بر نقاط قوّت درونی اقتصاد کشور، تأکید بر تکمیل طرح‌های نیمه تمام تولیدی، صنعتی و تلاش در جهت برنامه‌ریزی و ایجاد تعادل و توازن منطقه‌ای و...
7. اصلاح ساختار نظارتی، اجرایی و قضایی کشور در جهت تحقّق اهداف برنامه، از طریق تمرکززدایی و حذف بوروکراسی اداری، برنامه‌ریزی و اصلاح نظام تهیّه و اجرای طرح‌های عمرانی و تغییر نظام برنامه‌ریزی متمرکز به سوی غیر متمرکز در امور سیاستگذاری، تصمیم‌گیری، اولویّت‌بندی، اجراو نظارت و...
8. تقویت مشارکت عامّه مردم و اتّخاذ تدابیر لازم برای نظارت شایسته و پیوسته بر اجرای برنامه، از طریق ایجاد شوراهای اسلامی استان، شهرستان و شهر و دهستان و روستا و نظارت این شوراها بر کلیه کارهای عمرانی
9. تلاش در جهت کاهش وابستگی اقتصاد کشور به درآمدهای حاصل از نفت و توسعه بیش‌ازپیش صادرات غیر نفتی، از طریق اصلاح قانون صادرات و واردات و استفاده مؤثّر از مناطق آزاد تجاری برای توسعه صادرات.
10. حفظ محیط زیست و استفاده بهینه از منابع طبیعی کشور، از طریق تدوین ضوابط و استانداردها، معیارها و شاخص‌های لازم زیست محیطی و اصلاح چارچوب حقوقی و قانونی
11. تقویت بنیه دفاعی در حدّ نیاز، در چارچوب سیاست‌ها و تدابیر فرماندهی کل قوا، از طریق تقویت و توسعه ارتباط منسجم و زنجیره‌ای بین صنایع کشور و صنایع نظامی.
12. رعایت عزّت، حکمت و مصلحت کشور در سیاست خارجی، از طریق توسعه روابط فرهنگی با کشورهای دوست و تلاش در جهت ایجاد توازن با کشورهای دیگر.
13. تلاش در جهت حاکمیّت کامل قانون و حفظ امنیّت همه جانبه آحاد مردم و ترویج فرهنگ احترام به قانون، نظام اجتماعی و وجدان کاری.
14. نظام‌دهی و به کارگیری تحقیقات و انتقال تکنولوژی به عنوان ابزاری برای حلّ مشکلات و توسعه کشور.
15. ایجاد تعادل در بخش‌های اقتصادیدولتی، در مجموع، تحوّلات دهه 1340 زمینهساز مداخله دولت در عرصه شهرسازی شد و به نوعی، نقش قیمومت دولت را در ساختارهای شهری رقم زد.به این ترتیب دولت می‌توانست در مسائل و امور مربوط به مالکیّت زمین یا تدوین ضوابط مربوط به تهیّه، تصویب و اجرای طرح‌ها دخالت کند.
در حالی که در سال 1345 فقط 38 درصد مردم در شهرهای با بیش از 5 هزار نفر جمعیّت زندگی می‌کردند، در سال 1355 نزدیک به 48 درصد جمعیّت کشور در این گونه شهرها ساکن شده بودند. گذشته از این، سهم جمعیّت در شهرهای یکصدهزار نفری از21 درصد به 29 درصد افزایش یافت.
خصوصی و تعاونی، از طریق واگذاری شرکتهای دولتی به بخش‌های خصوصی و تعاونی.
16. تقویت و ترویج ارزش‌های انقلاب اسلامی در عرضه کردن منابع مالی و امکانات دولتی.
وضعیّت شهرسازی در دهه 1370(ضابطه‌مند نمودن اقدامات و ایجاد تحوّل در نگرش برنامه‌ریزی)
نظام شهرسازی ایران در طول دهه 70 از یک‌سو به ضابطه‌مند کردن اقدامات اجرایی پیشین در زمینه تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی شهری پرداخته و از سوی دیگر تغییر شرح خدمات و مطالعات مربوط به تهیه طرح‌های شهرسازی را براساس الگوهای مرسوم جهانی در دستور کار قرار داده است.مصوّبات شورایعالی معماری و شهرسازی نشان دهنده توجّه به نخستین نکته‌ای است که اینک بیان شد.از این‌رو، در نخستین ماه‌های سال 1370 ضوابط و مقرّرات اجرایی طرحهای جامع در قالب الگوی ارائه شده به تصویب رسید (مصوّبه 9 /3 /70 و اصلاحیه مورّخ 4 /6 /70). (40)
در این الگو، برای نخستین‌بار، ضوابط تهیه طرح، منطقه‌بندی، مقرّرات مشترک و ضوابط اجرای طرح‌های شهرسازی به طور مشخص از سوی شورایعالی معماری و شهرسازی ارائه شده است. (41)
همچنین در مصوّبه‌ای دیگر، چگونگی بررسی و تصویب طرح‌های جامع شهری براساس گروه کار جدید، اعلام شد(مصوّبه 1 /4 /1371).(42)
گذشته از این، در طول این مدّت کارهای بسیار دیگری برای تدوین ضوابط و معیارهای اجرای طرحهای شهرسازی صورت گرفت که مهمترین آنها را به این شرح می‌توان بر شمرد: (43)
آئین‌نامه طراحی راه‌ها و خیابانهای شهری (مصوّب 7 /9 /1373)
نحوه بررسی طرح جامع شهرهای جدید (مصوّب 21 /4 /1372)
نحوه تصویب طرح‌های جامع شهرستان (1 /8 /1374)
ضوابط و مقرّرات شهرسازی و معماری اسلامی-ایرانی(مصوّب 2 /7 /1375)
ضوابط جلوگیری از افزایش محدوده شهرها(مصوّب 10 /8 /1378)
الگوی سطح‌بندی مناطق و مراکز روستایی و استانداردها و ضوابط ارائه خدمات روستایی کشور(مصوّب 6 /10 /78)
تغییر شرح خدمات و ایجاد نگرش جدید در مطالعات طرح‌های شهرسازی
از اوایل دهه هفتاد، وزارت مسکن و شهرسازی، به عنوان دستگاه اصلی سیاستگذاری در زمینه توسعه و عمران شهرها، برای بازنگری در محتوا و شیوه انجام طرح‌های توسعه شهری اقداماتی انجام داد که یکی از آنها بررسی موضوع تجدیدنظر در محتوا و شکل شرح خدمات طرح‌های جامع و تفصیلی بود؛ 44 زیرا، انطباق طرح‌های شهری با نیازها و امکانات واقعی شهرها و شرایط جدید اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی کشور، به ویژه با توجّه به تشکیل شوراهای اسلامی شهرها و روستاها و نیز لزوم تحوّل در عرصه برنامه‌ریزی و مدیریّت توسعه شهری، ضرورت داشت. (45)
در تحقق این هدف، هر نوع بازنگری و اصلاح اساسی نظام شهرسازی کشور، مستلزم بازنگری در این عرصه‌ها بود: (46)
الف:بازنگری در مفاهیم، نگرش‌ها و محتوای طرح‌های شهری.
ب:بازنگری در روشها و فنون تهیّه تصویب طرح‌های شهری.
ج:بازنگری در ابزارها و فنون اجرایی و نظارت طرح‌های شهری.
در تبیین ضرورت این بازنگری هم گفته شده است که هدف اصلی، نفی مطلق روال گذشته و نادیده گرفتن شرایط واقعی و دستاوردهای گذشته نیست، بلکه هدف کسب تجربه ازکشورهای دیگر و انطباق آن با شرایط نوین شهرهای کشور است تا در نهایت بتواند پاسخگوی مشکلات طرح‌های توسعه شهری کشور باشد.
و امّا برای نیل به این منظور، در نخستین گام می‌بایست شرح خدمات طرح‌های ناحیه‌ای با دیدگاه جدید ساختاری تعریف شود؛چنانکه در آن طرح توسعه و عمران(جامع)ناحیه چنین تعریف شده است: (47)
این طرح با شناخت چگونگی استقرار عوامل زیستی (انسان – فضا-فعّالیت)و با توجّه به گرایش‌ها، روند رشد و توسعه، اولویّت‌ها، امکانات و محدودیّت‌ها، نسبت به تدوین سیاست‌ها و ارائه راهبردها اقدام می‌نماید.
بنابراین نخستین گام برای برنامه‌ای نمودن طرح‌های توسعه و هماهنگی با مفاهیم روز مهم برنامه‌ریزی صورت می‌گیرد و در آن تدوین سیاست و ارائه راهبرد به عنوان یک الزام تلقّی می‌شود.
در دومین گام، با تشکیل کمیته تعارف شرح خدمات و قراردادها در زیرمجموعه معاونت شهرسازی و معماری وزارت مسکن و شهرسازی، شرح خدمات جدیدی تحت عنوان الگوی کلّی برنامه‌ریزی ساختاری-راهبردی تدوین می‌شود و به‌صورت راهنمای اولیه برای تهیه طرح‌های ساختاری شهر جایگزین شرح خدمات مطالعات جامع قبلی(قرارداد تیپ 12)می‌شود. (48)
برنامه عمرانی سوم توسعه کشور(اولین گام برای تغییر رویه سنّتی نظام برنامه‌ریزی از جامع به ساختارگرایی)
در اواخر دهه 70، مقدّمات لازم برای تدوین برنامه سوم توسعه کشور(79-1383)پدید آمد و این برنامه، با توجّه به نگرش‌های جدید حاکم بر نظام سیاسی کشور و با تأکید بر ضرورت مشارکت متخصّصان و نیز بهره‌گیری از تجربه‌های به‌دست آمده از اجرای برنامه‌های قبلی، تهیه شد.در تدوین برنامه سوم توسعه، قبل از آنکه مشخصات و ویژگی‌های برنامه تشریح شود، مشکلات اصلی نظام‌های برنامه‌ریزی کشور در دهه اخیر پس از انقلاب مورد ارزیابی قرار گرفت تا براساس آن نظام برنامه‌ریزی جدید تدوین شود.طرح این موارد که در واقع شناساندن مشکلات ساختاری نظام برنامه‌ریزی ایران است، نشان می‌دهد که نگرش برنامه سوم براساس شیوه جدید برنامه‌ریزی و برخلاف روش‌های مرسوم بوده است.مهمترین بخش تدوین برنامه، عملیاتی کردن سیاست‌های برنامه بود.همچنین نکاتی که اینک بیان می‌شود، به عنوان نقاط ضعف برنامه‌های قبلی، در تهیه برنامه سوّم مورد توجّه قرار گرفت تا برای رفع آنها اقدام شود: (49)
1. نبود راهبرد مشخص بر فرایند برنامه‌ریزی ایران، به‌طوری که نوع برنامه‌ها از نظر جامعیّت، نگرش‌های منطقه‌ای-بخشی، عمق و حدّ تفصیل مشخص نبوده است و مفهوم برنامه به مثابه تخصیص بودجه 5 ساله به‌صورت انبوهی از اعداد و ارقام درآمده و حفظ سازگاری بین اجزای انبوه اطّلاعات بسیار دشوار و حتّی غیر ممکن شده است.
2. نبود برنامه‌های عملیاتی، رهنمودها و سیاستهای کلّی برنامه در فرایند برنامه‌های توسعه قبلی کشور، به گونه‌ای که سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های اصلی برنامه، نه در زمان فرایند تهیّه و نه در هنگام اجرای برنامه‌ها، فرصت عملیّاتی‌شدن نیافتند و در نتیجه تخصیص منابع این برنامه‌ها ارتباط دقیق و حساب‌شده‌ای با سیاست‌های کلّی برنامه‌ها نداشتند و نهایتاً نیز سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی کشور، خارج از چارچوب نگرش برنامه‌ای، دستخوش تغییرات زیادی می‌شود.
3. عدم انعطاف‌پذیری فعّالیت نظام برنامه‌ریزی و عدم امکان تغییرات لازم در برنامه به دلیل تحوّلات غیر قابل پیش‌بینی.
4. عدم استفاده از بنیه علمی و تجربی کشور براساس اصل مشارکت افراد صاحب‌نظر و دست‌اندرکاران بخش‌های غیر دولتی.
در ایران، در سال‌های میان دو انقلاب، دگرگونی‌های بسیار در عرصه‌های اقتصادی - اجتماعی رخ داد که شتاب گرفتن روند شهرنشینی و صنعتی‌شدن، گسترش نظامهای آموزشی و ارتباطی و ایجاد دولت دیوانسالار و صنعتی و کاهش اهمیّت طبقات متوسط سنّتی، بویژه خرده‌بورژوای بازار و نیروهای مذهبی مهمترین آنها بود.
پس از انقلاب اسلامی ساختارهای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، دگرگون شد و سیما و کالبد شهر نیز از این دگرگونی‌ها بر کنار نماند؛ همچنین تفکر حاکم بر نگرش به شهر با گذشته تفاوت اساسی یافت.
نظام برنامه‌ریزی برنامه سوم توسعه کشور(83-1379)
همان‌گونه که بیان شد، برنامه سوم توسعه با توجّه به عوامل تحقّق نیافتن برنامه‌های قبلی و نیز جدا شدن از شیوه‌های سنّتی بررسی‌های جامع، به ارائه فرایند جدید برنامه‌ریزی پرداخته و طی آن به شیوه‌های جدید برنامه‌ریزی روی آورده است؛ چنانکه در یکی از مستندات برنامه سوم، نظام برنامه‌ریزی و نیز اجزای آن، به این شرح تبیین شده است: (50)
نظام برنامه‌ریزی:در واقع این نظام تولید کننده برنامه است و عبارت است از فرایندی که در آن نحوه تولید، گردش و هماهنگی اطّلاعات در بخش کارشناسی به نحو سازمان یافته‌ای به بخش تصمیم گیری مرتبط می‌گردد.
مراحل تدوین برنامه
در این مرحله نخست حدّ تفصیل برنامه آن تشریح می‌شود.به عبارتی، اولین گام برای شناسایی ساختارهای اصلی برنامه، به‌جای تفصیلی نمودن آنها، انجام می‌گیرد. در ترسیم مراحل تدوین برنامه، در برنامه سوم چنین آمده است:
«در مرحله اول به‌نظر می‌رسد برای هدایت کشور به سمت وضعیت مطلوب لازم است یک برنامه در حدّ تفصیل کامل تهیه شود تا از یک سو در بخش تولید حجم فعّالیت واحدهای تولیدکننده و نوع محصول مشخص شود و از سوی دیگر، الگوهای مختلف مصرف کالاها و خدمات تنظیم گردد.این‌گونه برنامه‌ریزی به دلیل حجم عظیم اطّلاعات مورد نیاز اصولا امکانپذیر نیست و نه تنها در جهان تقریباً به‌طور کامل رنگ باخته است، بلکه تناسبی با ساختار اقتصادی و اجتماعی کشور نیز ندارد.» (51)
مشخّصات برنامه‌های عمرانی کشور پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران(1374-1362)
*پیش‌بینی رشد در قانون برنامه 1 /8%بوده است.
** همراه با اعتبارات عمرانی سال 1373تعیین تکلیف برای آنهاست.در این‌خصوص در برنامه سوم اهداف و سیاست‌هایی برای تغییر ساختارها به‌وجود می‌آید و پس از شناسایی علل ساختاری، به‌نحوه تغییر آنها اشاره می‌شود:
«هنگامی‌که یک برنامه، مأموریت اصلی خود را تخصیص منابع در چارچوب ساختار موجود کشور تعریف کند، در واقع این فرض تلویحی وجود دارد که ساختار موجود، مطلوب است...ولی درصورتی‌که این فرض مورد قبول نباشد، برنامه ابتدا باید چگونگی اعمال این تغییرات ساختاری و نهادی را مشخص نماید.در چنین‌حالتی که برنامه متضمّن اعمال تغییرات ساختاری اساسی است، سیاستگذاری و تخصیص منابع را نمی‌توان در عرض یکدیگر و به‌طور همزمان تدوین و بررسی و تصویب کرد، بلکه ابتدا لازم است ابعاد تغییرات مورد تصویب قرار گرفته و سپس تخصیص منابع براساس آن صورت گیرد.» (52)
در برنامه سوم افزون بر جدایی از جامع‌دیدن همه بخش‌ها و زیربخش‌ها و عدم توجّه به جمع‌آوری انبوه اطّلاعات، به ساختارهای اصلی نظام برنامه‌ریزی و ضرورت آینده‌نگری به عنوان محور سیاست‌های اصلی اشاره شده است.از این‌رو در برنامه سوم آمده است:
«... ابهام در جهت‌گیری‌ها و سیاستهای اساسی اقتصادی است که موجب عدم اطمینان نسبت به آینده اقتصادی کشور می‌شود و برنامه باید با رفع این ابهام، تصویر روشن و قابل اعتمادی از آینده ارائه نماید.» (53)
مراحل برنامه‌ریزی برنامه سوم
با توجّه به نظام پیشگفته، برنامه سوم در 3 مرحله به شرح زیر تهیه و ارائه شده است؛ (54)
مرحله اول؛بررسی و آینده‌نگری شامل:
1. بررسی عمکرد گذشته، تبیین وضع موجود، مشکلات و تنگناها و نقاط قوت و ضعف ساختاری و عملکردی.
2. تهیه چشم‌انداز بلندمدّت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور با نگرشهای آمایش و شناخت دغده‌ها و چالش‌های آینده.
3. ارائه گزینه‌های مختلف و پیشنهاد گزینه مطلوب.
4. رهنمودهای کلّی برنامه سوم توسعه.
مرحله دوم؛تدوین برنامه:
1. تدوین برنامه‌های عملیّاتی رهنمودهای‌کلّی برنامه.
با آغاز جنگ تحمیلی و اولویّت‌یافتن نیازهای آن، امکانات و منابع به تأمین نیازهای جبهه‌ها اختصاص یافت و نظام برنامه‌ریزی کشور هم از دهه 60 به بعد تحت الشعاع تفکری جدید قرار گرفت؛تفکری که بر مبنای مقطعی‌دیدن استوار بود؛زیرا، امکان پیش‌بینی آینده وجود نداشت و کارها و تصمیم‌گیری‌ها با تردید همراه بود.
2. تدوین سیاست‌های اقتصاد کلان و سیاست‌های استراتژیک‌بخشی.
3. تهیه طرح پایه آمایش سرزمین.
4. تهیه چارچوبهای تمرکززدایی و تفویض اختیار از مرکز به استانها.
5. نهایی نمودن تصویر روند مطلوب.
6. لایحه برنامه سوم توسعه.
مرحله سوم؛تدوین برنامه‌های بخشی-استانی براساس جهت‌گیری‌های آمایشی
در مجموع، آنچه از فرایند تدین برنامه سوم می‌توان دریافت این است که فرایند نظام برنامه‌ریزی در این برنامه به دو مقطع سیاستگذاری و تخصیص تفصیلی منابع تفکیک شده است.مقطع سیاستگذاری معطوف به طراحی نحوه برخورد با مهمترین مشکلات کشور است که در قالب سند برنامه با عنوان حوزه‌های فرابخشی بیان شده و دیگری به صورت تفصیلی، به بخشهای اصلی نظام پرداخته است. (55)
البته روشن است که نمی‌توان انتظار داشت که حل همه مشکلات کشور با اجرای یک برنامه پنج ساله امکانپذیر باشد، امّا با توجّه به شیوه‌ای که مطرح شد، می‌توان امید داشت که سیر بلندمدّت سیاستگذاری در کشور شکل گیرد و در این چارچوب، سیاستگذاری به مسائل اساسی کشور در ابعاد کلان بپردازد و نیز ساختارهای اصلی بازنگری و اصلاح شود.
 
پی‌نوشت‌ها:
1. تصویب قانون در 51 ماده در 11 ذیقعده 1324(ه.ق)و متمّم آن در 107 ماده در تاریخ29 شعبان 1325(ه.ق) بوده است.(تاریخ تحوّلات سیاسی و اجتماعی ایران، جلد دوم)
2. برای مطالعه بیشتر رجوع شود به، علیرضا ازغندی، تاریخ تحوّلات سیاسی و اجتماعی ایران.
3. آبراهامیان، یرواند، ایران بین دو انقلاب، ص 66.
4. همان، ص 110.
5. همان، ص 80.
6. همان، ص 148
7. نقل شده است که برای خیابان‌کشی‌ها، وی با استفاده از گچ و درمحلّ مسیرهای اصلی، میزان تعریض را مشخّص می‌کرده است(ستوده، منوچهر، جغرافیای تاریخی شمیران، جلد 1)
8. حبیبی، محسن، از شار تا شهر، ص 146.
9. «شهر در ایران»، نشریه دفتر مطالعات برنامه‌ریزی. شماره 26، ص 49.
10. به نقل از مجموعه مقالات ارائه شده در کتاب تحوّلات سیاسی-اجتماعی ایران1357-1320 که با اهتمام دکتر مجتبی مقصودی گردآوری شده است.
11. امینی، علی‌اکبر، جنبش ملّی‌شدن صنعت نفت و استقرار حکومت مصدّق.ص 120.
12. برنامه اوّل بیش از آنکه ویژگی‌های یک برنامه مدوّن را داشته باشد، به تهیه لیستی از طرح‌های عمرانی مورد نیاز کشور انجامید و به عنوان پروژه‌های مورد نیاز و اعتبارات لازم تبدیل شد.
13. دفتر برنامه‌ریزی عمرانی وزارت کشور، «نگاهی به عملکرد برنامه‌های عمرانی»، 1371، ص 6.
14. «نگاهی به عملکرد برنامه‌های عمرانی و فعّالیت‌های فصل عمران شهری وزارت کشور»، 1371، ص 12.
15. همان، ص 13.
16. طرح انجمن‌های ایالتی-ولایتی که در قانون مشروطیّت پیش‌بینی شده بود.براساس این لایحه می‌بایست بخشی از تصمیم‌گیری‌ها، سیاستگذاری‌ها و امور اجرایی از حالت متمرکز خارج شده و به عهده مردم گذاشته شود. این لایحه در 16 مهر 1341 به تصویب هیأت دولت رسید، امّا در میان بندهای لایحه، دو نکته حساسیت حوزه علمیه (به ویژه امام خمینی)را برانگیخت.یکی حذف شرط اسلام از شرایط انتخاب‌کنندگان و شوندگان و دیگری سوگند به کتاب آسمانی به‌جای قرآن در مراسم تحلیف بود که با اعتراض به این موارد و با گسترده‌شدن اعتراضات حوزه علمیه و بازار و اصناف، در نهایت در 10 آذر 1331 به‌طور رسمی لغو لایحه انجمن‌های ایالتی-ولایتی اعلام شد. (تاریخ تحوّلات سیاسی-اجتماعی ایران، ص 21)
17. اصل اوّلیه انقلاب سفید که در تاریخ 6 بهمن 1341 به رفراندوم گذاشته شد، عبارتند از:
- الغای رژیم ارباب-رعیتی براساس قانون اصلاحات ارضی
- ملّی کردن جنگل‌ها
- فروش سهام کارخانجات دولتی به عنوان پشتوانه اصلاحات ارضی
- سهیم‌کردن کارگران در منافع کارگاه‌های تولیدی و صنعتی
- لایحه اصلاحی قانون انتخابات(با هدف اعطای حق رأی به زنان)
- ایجاد سپاه دانش به منظور تسهیل اجرای قانون تعلیمات عمومی و اجباری.
مأخذ:تحوّلات سیاسی-اجتماعی ایران، فصل پانزدهم، ص 361.
18. همان:ص 355.
19. برای مطالعه بیشتر رجوع شود به تحوّلات سیاسی- اجتماعی ایران 1357-1320.
20. مک لئود.تی.اچ.، برنامه‌ریزی در ایران، ترجمه محمّد بیگی، ص 13.
21. لازم به توضیح است که نخستین گروه مشاوران خارجی با عنوان مشاوران ماوراء بحار برای برنامه عمرانی اوّل به ایران دعوت شد(بهمن‌ماه 1327)و دومین گروه برای تدوین برنامه سوّم عمرانی با عنوان مشاوران هاروارد (1341)که به دلیل عدم موفقیّت پس از یک سال ایران را ترک کرد.(به نقل از مقدّمه کتاب برنامه‌ریزی در ایران ترجمه محمّد بیگی)
22. همان، ص 26.
23. همان، ص 28.
24. برای مطالعه بیشتر رجوع شود به خاطرات ابوالحسن ابتهاج(جلد اول)
25. مک لئود پیشین، ص 102.
26. یادداشت‌های علم، جلد اوّل.ص 61.
27. شاه در نطقی چنین اعلام کرد:در تاریخ 2500 ساله ایران، هیچ اقدامی اجتماع ما را چنین متحوّل ننموده است. تا 5 سال دیگر کشور ما مورد غبطه 95 درصد ممالک جهان خواهد بود...(یادداشت‌های علم.ص 64)
28. سازمان برنامه و بودجه، برنامه چهارم عمرانی کشور.
29. احمدی، اشرف، شاخص‌های اجتماعی ایران، 1355.
30. آبراهامیان، پیشین، ص 530.
31. -ed dna pihsrotatciD,narI.F,yadilaH .1979,nodnoL,tnempolev
32. سازمان برنامه و بودجه، خلاصه برنامه‌های عمرانی کشور، ص 41.
33. دفتر برنامه‌ریزی عمرانی وزارت کشور، نگرشی بر الگوهای برنامه‌ریزی شهری در ایران، دی‌ماه 1369.
34. مصوّبات شورایعالی شهرسازی و معماری ایران، ص 48.
35. سازمان برنامه و بودجه، پیشینه برنامه‌ریزی در ایران، ص 12.
36. همان، ص 14.
37. همان، ص 15.
38. همان.
39. قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی (74-1378)، سازمان برنامه و بودجه، 1375، ص 15.
40. شورای عالی شهرسازی، و معماری ایران، وزارت مسکن و شهرسازی مقرّرات شهرسازی و معماری و طرحهای توسعه و عمران، 1379، چاپ پنجم، ص 37.
41. همان، ص 38.
42. همان، ص 51.
43. همان.
44. «خبرنامه شورایعالی شهرسازی و معماری»، سال پنجم، زمستان 79.
45. «مبانی و چارچوب بازنگری شرح خدمات طرح‌های شهری»، 1378 ص 2.
46. همان، ص 3.
47. سازمان برنامه و بودجه، تهیه طرح توسعه و عمران (جامع)ناحیه قرارداد همسان شماره 19.ص 2.
48. مبانی و چاچوب بازنگری شرح خدمات طرح‌های شهرسازی.ص 49.
49. مستندات برنامه سوّم توسعه اقتصادی-اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران(1379-1383)جلد اوّل ص 11.
50. مستندات برنامه توسعه(79-1383)جلد اوّل نظام برنامه‌ریزی برنامه سوّم، آبان 1377.
51. همان ص 13.
52. همان ص 14.
53. همان، ص 14.
54. نظام برنامه‌ریزی برنامه سوم(مصوّب 29 /6 /1377 هیأت وزیران)، سازمان برنامه و بودجه، ص 17.
55. برای مطالعه بیشتر رجوع شود به سند برنامه، جلد اوّل (حوزه‌های فرابخشی)، جلد دوم(حوزه‌های بخشی).
فهرست منابع
1. ازغندی، علیرضا:تاریخ تحوّلات سیاسی و اجتماعی ایران، جلد دوم، سیاست و حکومت در ایران 1320-1357، انتشارات سمت، تهران، 1379، چاپ اول.
2. آبراهامیان، یرواند:ایران بین دو انقلاب، درآمدی بر جامعه‌شناسی سیاسی معاصر ایران، ترجمه احمد گل‌محمدی و محمّد ابراهیم فتاحی و لیلایی، تهران، نشر نی، 1380، چاپ ششم.
3. ستوده، منوچهر:جغرافیای تاریخی شمیران، جلد اوّل، وزارت فرهنگ و آموزش عالی، 1371.
4. گروه مطالعات برنامه‌ریزی شهری:شهر در ایران از تمدّن ماد تا پیروزی انقلاب اسلامی، دفتر برنامه‌ریزی شرایط ناشی از وقوع جنگ باعث افزایش تحرکات جمعیّتی و مهاجرت‌های وسیع به شهرهای بزرگ کشور شد و بخش قابل توجّهی از جمعیّت شهرهای مرزی به میانه کشور، بویژه کلانشهرها کوچید.در این میان شهر تهران بیشترین تعداد مهاجران جنگی را در خود جای داد؛هرچند دیگر شهرها نیز از این تحرّکات بر کنار نماندند. هجوم گسترده و بی‌ضابطه مهاجران به شهرها و همچنین تسریع روند نرخ رشد طبیعی جمعیّت، بر اثر سیاست‌های تشویق افزایش جمعیّت سبب شد که برای شهرها برنامه‌ای مدون به منظور مقابله با سیل تقاضای اسکان تدوین شود.
*** عمرانی وزارت کشور، 1372، نشریه شماره 26.
5. مقصودی، مجتبی:تحوّلات سیاسی-اجتماعی ایران (57-1320)مجموعه مقالات، انتشارات روزنه، تهران، 1380، چاپ اوّل.
6. گروه مطالعات برنامه‌ریزی شهری:نگاهی به عملکرد 29 /12 /1348، متن کامل دست‌نوشته امیر اسداله علم، جلد اوّل، تهران، کتاب‌سرا.1372 چاپ دوم.
7. سازمان برنامه و بودجه:خلاصه برنامه‌های عمرانی کشور.بی‌تا.
8. سازمان برنامه و بودجه:قرارداد تهیّه طرحهای توسعه و عمران، حوزه نفوذ و تفصیلی شهرها، دفتر فنّی، 1363.
9. ماجدی، حمید:خبرنامه جامعه مهندسان شهرساز، زمستان 1380.
10. وزارت مسکن و شهرسازی:مقرّرات شهرسازی و معماری و طرحهای توسعه و عمران مصوّب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران(از تاریخ تأسیس تا پایان سال 1387.) دبیرخانه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، 1379، چاپ پنجم.
11. دفتر برنامه‌ریزی عمرانی:نگرشی بر الگوهای برنامه‌ریزی شهری در ایران، وزارت کشور، 1369.
12. سازمان برنامه و بودجه:پیشینه برنامه‌ریزی در ایران، مرکز مدارک اقتصادی-اجتماعی و انتشارات، 1374.
13. سازمان برنامه و بودجه:قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (74-1378)مرکز مدارک اقتصادی اجتماعی و انتشارات. 1375.
14. وزارت مسکن و شهرسازی:خبرنامه شورایعالی شهرسازی و معماری ایران، سال پنجم، زمستان 1379.
15. وزارت مسکن و شهرسازی:مبانی و چارچوب بازنگری شرح خدمات طرحهای جامع شهری، 1378.
16. سازمان برنامه و بودجه:تهیه طرح توسعه و عمران (جامع)ناحیه، قرارداد همسان شماره 19.مرکز مدارک اقتصادی-اجتماعی و انتشارات، 1376.
17. سازمان برنامه و بودجه:مستندات برنامه سوم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران 1379-1383.جلد اوّل، نظام برنامه‌ریزی برنامه سوّم، مرکز مدارک اقتصادی، اجتماعی و انتشارات 1377.چاپ دوم.
18. سازمان برنامه و بودجه:سند برنامه، برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران(1383-1379)پیوست شماره 2 لایحه برنامه(جلد اوّل)، مرکز مدارک اقتصادی-اجتماعی و انتشارات 1378، چاپ اوّل.
19. سازمان برنامه و بودجه:سند برنامه، برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران(1383-1379)پیوست شماره 2 لایحه برنامه(جلد دوم)، مرکز مدارک اقتصادی، اجتماعی و انتشارات، 1378، چاپ اوّل.
20. حبیبی، محسن:از شار تا شهر، تحلیلی تاریخی از مفهوم شهر و سیمای کالبدی آن، تفکّر و تأثّر، انتشارات
بررسی تحوّلات سده اخیر و تأثیر آن در نظام برنامه‌ریزی و اندیشه حاکم بر آن
انقلاب مشروطیّت سرچشمه‌های نظام قانونمندی ولی ناکام 1299-1286
- شکل‌گیری مجلس و حضور مردم در قدرت
- تدوین قانون اساسی
- حضور طبقه روشنفکر در نظام تصمیم‌گیری
- تلفیق سکولاریسم با ناسیونالیسم
- تضاد میان تجدّد و سنّت در سیاستگذاری و اجرا
حکومت رضا شاه، قدرت بدون برنامه مدون، گسترش اصلاحات وسیع 1326-1299
- شکل‌گیری ساختار قدرت براساس 3 پایه ارتش، بروکراسی دولتی، دربار
- گسترش اصلاحات اقتصادی-اجتماعی وسیع با مفهوم تجدّد و نفی سنّتهای دینی
- از میان بردن نظام عشیره‌ای و ایلی
- ورود عناصر تازه به نظام شهری
- تخریب انسجام کالبدی شهر از اقدامات بی‌برنامه گذشته
- حذف مشارکت مردم از تصمیم‌گیری و قدرت
- اتکاء به نظامی‌گری و اوامر از بالا به پایین
- کاهش قدرت رضا شاه به دلیل اشغال نظامی ایران و دوران انتقال قدرت
تحوّلات اواخر دهه 1320 و دهه 1330 و انتقال قدرت و تضاد در حکومت 1332-1326
- حرکت برای تدوین ساختارهای مدنی
- برنامه‌ریزی بر پایه مشارکت مردم
- توزیع قدرت میان 5 قطب دربار، مجلس کابینه، سفارتخانه‌های خارجی و مردم
- بروز بحران و آشوب‌های سیاسی ناشی از تضاد اندیشه‌ها و آراء
- انقطاع سرمایه و سیاستهای رضا شاه بویژه در زمینه توسعه شهری
- نخستین گام برای تدوین برنامه عمرانی
- شکل‌گیری موقّت حکومت مردمی
- وقوع کودتای 28 مرداد
تحوّلات دهه 30 و 1340، تثبیت سلطنت و آغاز تحوّلات از بیرون 1350-1332
- افزایش درآمدهای نفتی و فروش دوباره نفت ایران
- آغاز رابطه سیاسی با آمریکا
- توجّه به عمران ناحیه‌ای در برنامه دوم عمرانی
- اصلاحات ارضی و انقلاب سفید
- هماهنگی با سیاستهای جهانی در زمینه توسعه
- تلاش برای کاهش نقش روحانیون از حکومت
- پیدایش دیدگاههای نقادانه به الگوهای برنامه‌ریزی جامع در برنامه سوّم
- دخالت دولت در همه ارکان نظام شهرنشینی از طریق اصلاح قانون شهرداری، قانون نوسازی و
- تهیه طرحهای جامع شهری برای نظم‌بخشی و ایجاد دخالت در ساختار کالبدی شهرها
- گسترش مهاجرت از روستا به شهر
شکل‌گیری ساختار تازه قدرت و سرمایه بی‌ارتباط با نیاز واقعی مردم 1357-1350
- رشد پرشتاب درآمد کشور در سایه افزایش بهای نفت
- فزونی منابع درآمدی به مصارف هزینه‌ای برای نخستین‌بار در طول تاریخ کشور
- پدیده کلانشهری و مهاجرتهای گسترده به شهرهای بزرگ
- شکل‌گیری طبقات اجتماعی جدید مرفه و خاص از نظر درآمدی و مربوط به ساختار قدرت
بروز چالش میان انتظارات مردم و توان سلطنت در برطرف ساختن آنها(توسعه ابعاد غیر اقتصادی بی‌پاسخ می‌ماند)
- دگرگونی در برنامه عمرانی پنجم با رویکرد افزایش واردات و در نتیجه گسترش تورّم در جامعه
- نارضایتی عمومی برخاسته از ناهمخوانی تحوّلات با نیازهای عمومی مردم
وقوع انقلاب و وقایع دهه 1360، جنگ و آثار ناشی از آن، تحوّل در مطالبات طرحهای شهری
- تلاش برای کسب آزادیهای مشروع با مفهوم دین و حفظ سنّت
- بی توجّهی به شهر توجّه به روستا
- وقوع مهاجرتهای گسترده و تحرّکات جمعیّتی در سایه بروز جنگ
- بی‌ثباتی و نبود تصمیم‌گیری برای برنامه‌ریزی و آینده‌نگری
- تدوین شرح خدمات تازه برای توسعه و عمران شهرها
- آغاز بحث آماده‌سازی اراضی و طرح شهرهای جدید
- تدوین برنامه اوّل توسعه با محور بازسازی اقتصاد کشور پس از جنگ
دهه 1370 دوران تثبیت و امکان برنامه‌ریزی، تغییر و تحوّل در نظام برنامه‌ریزی جامع و جایگزین ساختارگرایی و استراتژی در برنامه‌ریزی
- تزریق منابع خارجی(وام)
- تلاش در بازسازی اقتصادی و تحوّل در ساختارهای اقتصاد دولتی
- خصوصی‌سازی و حرکت به سمت آزادسازی قیمت‌ها
- ضابطه‌مند نمودن اقدامات شهرسازی
- تغییر در مبانی نظری شرح خدمات طرحهای جامع و رد دیدگاههای سنّتی
- تدوین برنامه عمرانی سوّم کشور از جامع به اصلاح ساختارهای اساسی
- آغاز مطالعات شهرسازی با شیوه غیر سنّتی

«مجله اطلاعات سیاسی - اقتصادی»، بهمن و اسفند 1383 ، شماره 209 و 210
 
تعداد بازدید: 4872