حق قضاوت کنسولی اگرچه نوعی امتیاز سیاسی مرسوم بین دولت‌های ماقبل قرن بیستم بود، اما تصویب آن در سال 1343 توسط دولت و مجلس ایران خبر از یک واپسگرایی غیر قابل قبول داشت. در حالی که رضاشاه پس از به سلطنت رسیدن موضع نسبتاً محکمی در قبال کاپیتولاسیون گرفت. فرزندش برای گرفتن یک وام تسلیحاتی حاضر به احیاء کاپیتولاسیون گردید و در این راه از برکنار کردن نخست‌وزیران غیرفعال هم ابائی نداشت! رأی موافق مجلس با اکثریت نسبی انجام شد و رئیس و برخی از نمایندگان غیبت را بر حضور در آن مجلس ترجیح دادند و با بهانه‌های مختلف برای معالجه یا مسافرت! سعی کردند دامان خودشان را از ننگ امضا کردنن قرارداد مذکور مصون نگاه دارند.

تصویب لایحه کاپیتولاسیون در ایران یکی از مهم‌ترین زمینه‌های شکل‌گیری انقلاب اسلامی و پیدایش مقاومت سیاسی علیه شاه بود و شاید بتوان گفت همه چیز از آنجا شروع شد. امریکا حق نامشروع و نامألوفی را از ملت ایران گرفت که باعث شد چند سال بعد تمامی منافع و حقوق خود را در ایران از دست بدهد. مقاله زیر کاپیتولاسیون را در تاریخ معاصر ایران به اختصار بازگو می‌کند.

***

سابقه کاپیتولاسیون در ایران به اواخر قرن شانزدهم میلادی (1598 م) از طریق انگلستان بازمی‌گردد که برادران شرلی در نتیجه مذاکرات شاه عباس یکم و انگلستان به سرپرستی هیأتی متشکل از بیست و شش اروپایی به ایران آمدند.(1)

شاه عباس به اتباع کشور انگلستان و سایر مسیحیان آزادی رفت و آمد به ایران و توقف در کشور را اعطا کرد. با این قید که جان و مال و مذهب آنان در امان باشد و ضمناً پادشاه ایران متعهد گردید هر گونه مساعدت به مسیحیان بنماید تا آنان مراسم مذهبی خود را در کمال اطمینان و آزادی و به طور آشکار انجام دهند و به هر نوع تجارتی که مایل باشند اشتغال ورزند.(2)

در سال 1708.م لوئی چهاردهم همزمان با تصمیم شاه سلطان حسین صفوی مبنی بر تصرف مسقط نماینده‌ای به ایران فرستاد.(3) نماینده فرانسه با دادن وعده کمک کشتی‌های فرانسوی به دربار ایران، معاهده‌ای را امضا نمود. هدف اصلی فرانسوی‌ها بازرگانی با ایران بود. سلطان حسین در این معاهده به کلیه مسیحیان کاتولیک حق ساختن کلیسا و اجرای آداب و مراسم مذهبی در سراسر ایران داد و نیز مقرر گردید نمایندگان سیاسی و کنسول‌های فرانسه از مصونیت برخوردار باشند و از معافیت گمرکی استفاده کنند.

پس از بازگشت نماینده از کشتی‌های فرانسوی خبری نشد و سلطان حسین در سال 1715.م محمدرضا بیگ را به فرانسه فرستاد تا معاهده را تکمیل و امضا نماید. به موجب این معاهده تکمیلی، به ایرانیان اجازه تجارت در فرانسه و تأسیس کنسولگری در مارسی داده شد اما محمدرضا بیگ به علت دست نیافتن به موفقیت در مأموریت، در بین راه خودکشی نمود. در سال 1722.م که سلطان حسین گرفتار افغان‌ها بود، با هدف کمک گرفتن از فرانسویان طی فرمانی به پادری (Paderi) – شخصی یونانی‌الاصل که قبلاً مترجم سفارت فرانسه در استانبول بود و با محمدرضا بیگ به فرانسه رفته و سپس به اصفهان آمد – قرارداد 1715 را تصویب نمود اما شورای نیابت سلطنت فرانسه پس از اطلاع از این موضوع، ضمن عزل پادری از مقام مترجمی سفارت، ورود او را به خاک فرانسه ممنوع ساخت.(4) در نتیجه هیچ کمکی از طرف فرانسه صورت نگرفت و دولت فرانسه هیچ گاه از امتیازات معاهداتش با ایران استفاده نکرد؛ زیرا از یک طرف آشوب‌ها و درگیری‌های داخلی فرانسه به انقلاب منجر گردید و از طرف دیگر سلسله صفویه نیز منقرض شد و فرانسویان برای مدت‌ها ایران را ترک کردند.

پس از دوره دوم جنگ‌های ایران و روسیه در زمان پادشاهی فتحعلی شاه قاجار و شکست ایران در این جنگ‌ها، به علت ضعف بنیه نظامی عباس میرزا و خیانت برخی دولتمردان، در تاریخ بیست‌ودوم فوریه 1828.م / پنجم شعبان 1243.ق عهدنامه ترکمانچای با تلاش انگلستان بر ایران تحمیل گردید یکی از مفاد این معاهده – که میرزا مسعود انصاری(5) آن را از زبان فرانسه به فارسی ترجمه کرد – قضاوت کنسولی یا اعطای حق کاپیتولاسیون به دولت روسیه بود.(6)

این معاهده باعث شد بعدها دولت‌های خارجی برای اتباع خود حق کاپیتولاسیون را به دست آورند. برخی از این دول در انعقاد قرارداد رسماً از کاپیتولاسیون نام برده‌اند و برخی با ذکر شرط دولت کامله‌الوداد صاحب این امتیاز شده‌اند.

لغو اعطای کاپیتولاسیون به روسیه طی عهدنامه ترکمانچای، دو سال قبل از کودتای رضاخان (1297.ش) طی تصویب‌نامه‌ای به اطلاع عموم رسانده شد، اما الغای عملی این امتیاز را باید در عهدنامه مودت بین دو کشور ایران و شوروی در بیست‌وششم فوریه 1921 جستجو کرد که طی آن کلیه امتیازاتی که رژیم قبل شوروی از ایران گرفته بود، لغو گردید.(7)

پس از روی کار آمدن رضاشاه و انقراض سلسله قاجار در سال 1306.ش، وی طی فرمانی خطاب به مستوفی‌الممالک، رئیس‌الوزرای وقت، کاپیتولاسیون را لغو نمود و دو هفته پس از آن – در نوزدهم اردیبهشت – وزارت خارجه ایران به کلیه نمایندگی‌های سیاسی و خارجی در ایران اطلاع داد که معاهدات مربوط به حقوق قضاوت کنسول‌ها ملغی و بی اثر گردیده و پس از انقضای مدت یک سال دیگر هیچ گونه حقی در این خصوص به خارجیان داده نخواهد شد.(8)

پس از روی کار آمدن رضاشاه، در طی یک سال قانون دادگاه‌های جدیدالتأسیس و نیز قوانین حقوقی و جزایی به تصویب رسیدند و در نوزدهم اردیبهشت 1307.ش / دهم می 1928 (یک قرن پس ازانعقاد عهدنامه ترکمانچای) کاپیتولاسیون در ایران ملغی گردید.(9) الغای کاپیتولاسیون به فرمان رضاشاه که با اهداف خاص و جهت بهره‌برداری داخلی صورت گرفت سال‌ها به عنوان یکی از بزرگترین دستاوردهای سلسله پهلوی مورد تعریف و تمجید واقع شد و حتی به جهت الغای آن جشن گرفته و شادی نیز نمودند.

پس از شهریور 1320.ش و سقوط رضاشاه، فرزندش محمدرضا قدرت را در دست گرفت. در سال‌های 1321 و 1322. ش تعدادی از مستشاران نظامی امریکایی به خدمت دولت ایران درآمدند که شمار آنها در دوره نخست‌وزیری مصدق به چند هزار نفر رسید. تعدادی از این مستشاران، مستشار فنی بودند و قراردادشان هر سال تمدید می‌شد. این مستشاران امریکایی وظیفه سازماندهی ارتش ایران را بر عهده داشتند و ارتش ایران در واقع زیر نفوذ این مستشاران امریکایی فعالیت می‌کرد.

در اسفند 1337.ش یک قرارداد دفاعی دوجانبه میان ایران و امریکا امضا گردید. پنج ماه بعد دولت امریکا مسئله وضعیت حقوقی نیروهای خود در ایران را با مقامات ایران در میان گذاشت.(10) مقامات ایران از سال 1338 تا 1340 از جواب دادن طفره می‌رفتند.(11) با نخست‌وزیری علی امینی، دولت کِندی مسئله اعطای مصونیت به مستشاران نظامی را درخواست نمود.(12) از آنجا که علی امینی نیز از دادن جواب به امریکایی‌ها طفره می‌رفت، پس از مسافرت شاه به امریکا (1 /4 /1341) به پیشنهاد امریکا علم جانشین وی شد. تقریباً یک ماه و نیم پس از تصویب رفراندوم انقلاب شاه و مردم (6 /11 /1341)، دولت علم به درخواست امریکا برای اعطای مصونیت به مستشاران پاسخ داد.(13) البته یک سال طول کشید تا این جوابیه برای دولت امریکا ارسال گردید. این مسئله در واقع ترس دولت وقت ایران از اعطای این امتیاز را نشان می‌دهد.

در تاریخ سیزدهم مهر 1342 دولت علم برای تصویب طرح اعطای مصونیت، لایحه خاصی را تهیه کرد و به مجلس ارائه داد. این مصوبه از طریق یادداشت 8296 وزارت خارجه ایران در تاریخ بیست‌وششم آبان 1342 به اطلاع سفارت امریکا رسید.(14)

در واقع علم با دوراندیشی و به جهت ترس از عکس‌العمل روحانیت و مردم، اعطای این مصونیت را به مجلسین واگذار کرد تا راه مفری برای خود لحاظ کرده باشد.

پس از قتل کندی، لیندون جانسون دویست میلیون دلار وام برای خرید اسلحه و مهمات به دولت ایران اختصاص داد که با اعطای مصونیت سیاسی به پرسنل‌های امریکا و خانواده‌های نظامیان همزمان بود.(15)

علم پس از تقدیم لایحه مزبور به مجلس سنا (بیست و شش روز بعد) جای خود را در تاریخ هفدهم اسفند 1342 به حسنعلی منصور، دبیر کل حزب ایران نوین داد.(16)

در بهار 1343 در خاک ایران میان نیروهای ایران و امریکا مانور مشترکی به نام «دلاور» صورت گرفت و تواقفنامه‌ای موقت میان دو کشور در مورد وضعیت حقوقی نیروهای امریکایی شرکت کننده در مانور از نظر بهره‌مندی از مصونیت امضا شد که به مجلسین ارائه نشد و صرفاً با تأیید شاه امضا گردید.(17)

با سفر شاه به امریکا در تیر ماه 1343 و مذاکراتی که صورت گرفت، امریکا اعطای کمک‌های نظامی را به وضع مقرراتی در زمینه مسائل قضایی منوط کرد. شاه برای دریافت دویست میلیون دلار کمک نظامی، به امریکا قول مساعد داد. پس از بازگشت شاه از امریکا، لایحه کاپیتولاسیون در مجلس سنا طرح گردید. در سوم مرداد 1343 مجلس سنا جلسه فوق‌العاده‌ای تشکیل داد تا به بررسی لایحه چند فوریتی بپردازد. این جلسه از صبح تا نیمه شب ادامه داشت و سرانجام در نیمه شب لایحه کاپیتولاسیون مطرح گردید.

حسنعلی منصور برای طرح لایحه تقاضای فوریت کرد. مجلس سنا وارد شور گردید و جلسه سرانجام ساعت دوازده شب خاتمه یافت. در این جلسه، عده‌ای از سناتورها ناراضی بودند، ولی نمی‌توانستند نارضایتی خود را ابراز نمایند.

مقامات سفارت امریکا مذاکرات مجلس سنا را با تلگرام  نهم مرداد 1343 به واشنگتن ارسال نمودند.(18) در عین حال دولت ایران سانسور شدیدی را در مورد تمامی اطلاعات و مذاکرات لایحه کاپیتولاسیون اعمال کرد. زمزمه‌های مخالفت در گوشه و کنار شنیده می‌شد که کاردار سفارت امریکا در گزارش بیستم مهر ماه 1343 (یک روز قبل از طرح لایحه در مجلس شورای ملی) به واشنگتن، از افزایش مشکلات پنهان و آشکار در مخالفت با لایحه مزبور خبر داد.(19)

با بروز مخالفت‌ها از طرف نمایندگان مجلس، اعضای دولت منصور تصمیم گرفتند قبل از طرح لایحه در مجلس، جلسه‌ای تشکیل دهند و با توجیه آنان از تصویب بی دردسر لایحه اطمینان پیدا کنند. یک روز قبل از طرح لایحه در بیستم مهر ماه 1343، نمایندگان حزب ایران نوین جلسه خصوصی تشکیل داده و مقامات دولت به توجیه مطلب پرداختند که شرح آن در گزارش کاردار سفارت امریکا به واشنگتن آمده است.(20)

جالب آنکه تا این زمان هنوز امریکا کنوانسیون وین را در مجلس امریکا تصویب نکرده بود اما در عین حال از ایران می‌خواست چنین لایحه‌ای را به تصویب برساند.(21)

سرانجام روز بیست‌ویکم مهر ماه 1343 در ساعت نه صبح مجلس کار خود را آغاز کرد.(22) مجلس تا ساعت پنج بعدازظهر به کار خود ادامه داد و حتی برای صرف ناهار تعطیل نگردید. در این روز بیست و پنج نفر از نمایندگان غایب بودند که اکثراً غیر موجه بود.(23)

رئیس مجلس وقت، عبدالله ریاضی بود اما او پنج روز قبل از طرح لایحه، به بهانه معالجه عازم امریکا شد؛ از این رو ریاست جلسه را دکتر حسین خطیبی برعهده داشت.(24)

منصور در آغاز جلسه سخنانی درباره اقدامات هشت ماهه دولت خود ایراد نمود و سپس لایحه مصونیت را تقدیم نمود که بحث‌های موافق و مخالف از ساعت ده و نیم صبح تا ساعت پنج بعدازظهر ادامه یافت و البته بیشتر سخنرانان، مخالف بودند. سپس منصور به اظهارات هر یک پاسخ داد و سرانجام پس از چندین ساعت بحث و بررسی، رأی گیری مخفی انجام شد و در نهایت لایحه مزبور با هفتاد و چهار رأی موافق و شصت و یک رأی مخالف تصویب گردید.(25) بیشتر مخالفان از نمایندگان منفرد یا عضو حزب مردم بودند.(26)

پس از تصویب کاپیتولاسیون، افرادی که در کابینه منصور بودند(27) و نیز افراد مستقل، به ویژه روحانیت و حضرت امام خمینی، علیه آن ابراز مخالفت نمودند؛ چنان که موضع‌گیری و سخنرانی تاریخی حضرت امام در چهارم آبان 1343 – که طی آن محمدرضا و پدرش را مورد حمله قرار داد – باعث تبعید ایشان در سیزدهم آبان به ترکیه گردید(28) و به دنبال آن منصور نیز ترور شد.

دو ماه از تبادل یادداشت‌های مربوط به احیای کاپیتولاسیون نگذشته بود که اولین مورد سوءاستفاده از مصونیت پیش آمد. در تاریخ دوازدهم اسفند 1343 یک درجه‌دار امریکایی به نام چارلز آل‌گری به هنگام رانندگی با یک دختر ایرانی تصادف کرد که به فوت دختر انجامید. فرمانده مستشاران امریکایی خواستار محاکمه این درجه‌دار توسط مقامات نظامی امریکایی در ترکیه شدند اما مورد موافقت قرار نگرفت.(29)

لایحه کاپیتولاسیون سرانجام سه ماه پس از پیروزی انقلاب اسلامی با تصویب شورای انقلاب و دولت موقت، لغو گردید.(30)

در بررسی شرایط اعطای مصونیت در ایران، اعطای چنین حقی به روسیه تا حدی از بقیه مستثنی می‌شود؛ زیرا ایران در جنگ با روسیه شکست خورده بود و برای آنکه نواحی شمالی کشور را از دست ندهد، خواهان صلح بود؛ لذا اگر دولت قاجاریه این معاهده (ترکمانچای) را نمی‌پذیرفت، حتی احتمال از دست رفتن حکومت ایران وجود داشت.

در حالی که شاه عباس اول برای تقویت بنیه نظامی و شاه سلطان حسین برای تصرف مسقط چنین حقی را به انگلیسی‌ها و فرانسوی‌ها واگذار نموده بودند. بنابراین باید گفت مفتضحانه‌ترین تصویب لایحه کاپیتولاسیون در زمان محمدرضا شاه رخ داد که در مجلس و آن هم در زمانی اعطا می‌گردید که اکثر مردم بیدار شده بودند و سردمداران مملکت در ازای دریافت دویست میلیون دلار وام مرتکب چنین خیانتی می‌شدند. در واقع شاه در مقام شخص اول کشور در حالی این ننگ را احیا می‌کرد که چندی قبل لغو شده بود. 

پی‌نوشت‌ها:

1- راجر سیوری، ایران عصر صفوی، ترجمه: کامبیز عزیزی، تهران، نشر مرکز، ج اول، 1372، ص 105، عبدالرضا هوشنگ مهدوی، تاریخ روابط خارجی ایران (از ابتدای دوران صفویه تا پایان جنگ دوم جهانی)، تهران، امیرکبیر، 1375، ص 64

2- مسعود اسداللهی، احیای کاپیتولاسیون و پیامدهای آن، تهران، سازمان تبلیغات اسلامی، ج اول، 1373، ص 28

3- عبدالرضا هوشنگ مهدوی، همان، صص 136-135

4- عبدالرضا هوشنگ مهدوی، همان، صص 138-137

5- وی مترجم زبان فرانسه در دربار فتحعلی شاه بود.

6- سعید نفیسی، تاریخ سیاسی و اجتماعی ایران، ج 2، تهران، اختران شمال، ج نهم، 1372، ص 270

زمانه - سال چهارم، مهر 1384 - شماره 37
 
تعداد بازدید: 3981